关于昆明市安宁市区域行政区划优化调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

2026年2月

摘要

本报告以政策研究者视角，对云南省昆明市安宁市的区域行政区划调整进行系统性、前瞻性的战略布局研究。安宁市作为昆明市唯一的县级市，地处滇中腹地、昆明西南门户，面积1301.81平方公里，常住人口51.14万，城镇化率高达85.98%，现辖连然、金方、太平新城、温泉、青龙、草铺、禄脿、八街、县街9个街道办事处。2025年，其地区生产总值突破820.54亿元，规模以上工业总产值预计达2000亿元，连续五年跻身全国县域经济百强榜，位列第71位，是云南省县域经济发展的绝对标杆。根据最新批复的《安宁市国土空间总体规划（2021-2035年）》，安宁市被明确赋予 “昆明市域副中心城市” 、 “新型工业化主阵地” 、 “云南县域社会主义现代化先行区” 三重高能级战略定位。同时，其太平新城片区已被正式纳入 “昆明中心城区” 范围，标志着“昆安融城”进入实质性新阶段。

本研究认为，安宁市未来的行政区划优化，必须紧紧围绕 “做强副中心、深化昆安融城、引领滇西走廊” 的核心使命，以 “提升经济能级、优化空间布局、促进共同富裕” 为根本目标。核心思路是：在坚决维护现行县级市建制优势的前提下，以 “内部结构优化、跨区深度协同、功能平台升级” 为三大抓手，近期重点推动太平新城与西山区的规划建设一体化，中期探索与禄丰市共建“昆楚产业协作示范区”，远期审慎评估“撤市设区”的远景可能性。报告强调，任何调整都必须以进一步解放和发展生产力、优化资源配置、提升治理效能、持续提高城乡居民收入水平和福利保障为出发点和落脚点。通过行政区划的优化与区域治理机制的创新，安宁市有望真正成为驱动昆明都市圈西翼崛起、辐射滇西八州市、服务国家“一带一路”建设的战略支点。

关键词：安宁市；行政区划调整；昆明市域副中心；昆安融城；昆楚协同；现代工业基地；区域治理现代化

第一章 引言：研究背景、意义与框架

1.1 研究背景

在我国构建新发展格局、推动区域协调发展战略纵深发展的时代背景下，优化行政区划设置、破除要素流动壁垒，已成为提升区域综合竞争力、实现高质量发展的关键政策工具。昆明市作为面向南亚东南亚的辐射中心，其“一核两翼四轴”的市域空间新格局，对下辖县区的功能定位提出了更高要求。安宁市自1995年撤县设市以来，历经三十年发展，已成功实现从传统农业县向现代工业新城的跨越式转型，经济总量长期位居全省县域首位。当前，随着 “昆明市域副中心城市” 定位的正式确立，以及 “太平新城纳入昆明中心城区” 这一重大空间重构，安宁市的发展逻辑已从“县域自我成长”转向 “服务昆明全局、引领区域协同” 。在此历史性关口，探讨其行政区划的优化路径，不仅关乎一市之兴衰，更直接关系到昆明都市圈西向拓展的成败、滇中城市群整体竞争力的提升，乃至中国与南亚东南亚国际合作的深度与广度。

1.2 研究意义

本研究兼具重大理论价值与实践指导意义。理论上，它有助于探索经济强县（市）在迈向市域副中心进程中，如何通过区划调整破解“小马拉大车”与“融城不同城”的双重困境，丰富“行政区经济”向“都市圈经济”转型的理论范式。实践上，旨在为云南省、昆明市及安宁市党委、政府提供关于区划调整的顶层设计参考和前瞻性研究基础，确保调整工作服务于高质量发展大局，避免陷入为调整而调整的误区，推动形成与超大城市副中心功能相匹配的现代化空间治理结构。

1.3 研究框架与方法

本报告采用文献研究、政策分析、比较研究与实地调研（基于公开资料和网络信息）相结合的方法。首先，系统梳理安宁市行政区划的历史沿革、现状特征及内在矛盾。其次，深入分析国家、云南省关于行政区划调整的最新政策导向，以及昆明市国土空间总体规划对安宁市的战略要求。再次，基于“相邻整合、经济导向、民生为本”原则，提出多情景、分阶段的调整方案设想，并进行综合效益评估。最后，提出具有可操作性的实施路径与风险防范措施。报告严格遵循学术规范，所有分析与判断均基于公开、权威的信息源。

第二章 安宁市行政区划现状与多维诊断

2.1 历史沿革与建制变迁

安宁市建制历史悠久，但现代区划调整紧扣工业化与城镇化主线：

1956年：改安宁县为昆明市安宁区。1959年：复称安宁县。1995年：经国务院批准，撤销安宁县，设立县级安宁市，由云南省直辖、昆明市代管。此举为安宁的工业化腾飞奠定了关键的制度基础。2000年后：随着安宁工业园区的迅猛扩张和城市框架拉大，内部街道设置不断优化，最终形成当前 “9街道” 的全域街道化格局，这在全国县域中亦属领先。

2.2 现状概览与核心特征

经济实力超群：2025年GDP 820.54亿元，人均GDP超15.5万元。第二产业增加值441.13亿元，占比53.8%，工业“压舱石”作用极其稳固。以云南安宁产业园区为载体，形成了 石化、冶金、绿色新能源电池 三大千亿级产业集群，规上工业总产值占昆明市比重超过34%。空间格局清晰：形成 “一核双心、三区两带” 的开发保护格局。“一核”为安宁主城（连然、金方），“双心”指太平新城和工业园区核心区。太平新城作为昆明中心城区组成部分，已成为“昆安融城”的桥头堡。战略定位独特：同时承载 “市域副中心”、“新型工业化主阵地”、“社会主义现代化先行区” 三重使命，并拥有 “中国天然氧吧”、“中国气候宜居城市” 等生态名片，实现了工业文明与生态文明的罕见统一。

2.3 存在的主要问题与调整动因

“融城”的“最后一公里”障碍：太平新城虽被纳入昆明中心城区，但在规划标准、土地管理、财政体制、公共服务（如教育、医疗、社保）等方面，与仅一山之隔的西山区仍存在明显壁垒，制约了人才、资本等要素的自由流动和同城化生活体验。内部发展不均衡，南北差异显著：北部连然、金方、太平、温泉等街道经济发达、城市化水平高；南部八街、县街等街道仍以农业和生态保护为主，经济发展和居民收入水平相对滞后。全域街道化架构下，如何实现“南农北工”的协同共进、共同富裕，是重大挑战。对外辐射的“行政区隔”：作为昆明西向辐射的枢纽，与楚雄州禄丰市产业互补性强（安宁的钢铁、化工与禄丰的装备制造、清洁能源），但分属不同州市，在产业协作、基础设施共建、环境共治等方面协调成本高，制约了“昆楚产业走廊”能级的提升。“副中心”功能承载与治理能级不匹配：作为县级市，其机构设置、审批权限、政策资源与“市域副中心”所需承担的综合性城市功能之间存在差距，尤其在规划建设、跨区域协调等方面力有不逮。

第三章 战略环境分析：机遇、约束与政策边界

3.1 宏观政策与法律环境

国家层面，行政区划调整的审批日趋规范严格。《行政区划管理条例》强调“稳中求进”、“优化协同高效”。对于像安宁这样经济实力强劲、已明确为市域副中心的县级市，其调整的考量更侧重于 “提升区域治理效能、促进高质量发展” ，而非简单的建制变更。云南省支持昆明做强省会，对优化昆明都市圈内部结构持积极态度。

3.2 昆明市发展导向与区域格局

昆明市总规：明确“一核两翼四轴”格局，将安宁与嵩明并列为 “市域副中心” ，构成昆明都市圈发展的“西翼”和“东翼”。要求安宁“发挥新型工业化主阵地作用”，并首次将太平新城纳入中心城区一体化规划。滇中新区战略：虽然安宁市域部分区域属滇中新区范围，但其作为独立县级市的完整性和发展自主权是其成功的关键，任何调整必须首先有利于巩固和提升其经济中心地位。

3.3 相邻区域发展态势与互动关系

西山区：昆明主城核心区之一，与安宁太平新城紧密相连。两区在生态保护（西山风景区）、产业延伸（大健康、文旅）、基础设施对接上合作空间巨大，是“昆安融城”最直接的合作伙伴。晋宁区：与安宁东南接壤，同属昆明市，是国际康养旅游示范区和重要鲜花产区。两者在文旅线路整合、现代农业技术交流方面有合作潜力。禄丰市（楚雄州）：与安宁西部接壤，是滇中城市群重要节点。两地已形成“半小时通勤圈”，在共建“昆楚先进装备制造走廊”、协同发展清洁能源产业方面利益高度契合。易门县（玉溪市）：与安宁西南毗邻，经济联系相对传统。

3.4 核心约束条件

“副中心”定位与县级市建制的张力：既要利用县级市在经济发展、行政审批上的灵活性与自主性，又要承担副中心城市在区域协调、公共服务等方面的更高职责，对治理能力提出极限挑战。生态红线的刚性约束：作为昆明西部生态安全屏障，生态保护红线面积达214.68平方公里，城镇开发边界控制在165.04平方公里以内，空间拓展受限。跨州市协调的复杂性：与禄丰市的深度合作涉及省级层面协调和州市间利益平衡，难度远大于市内协调。社会预期管理：任何调整都会引发对房地产、公共服务、身份认同等方面的广泛关注，需做好精细化的社会沟通。

第四章 行政区划调整方案设想与综合评估

围绕“发展经济、促进全面进步、提高人民福利”的核心目标，提出以下三类方案设想。

方案一：内部结构优化型——做强核心，带动全域

此方案不改变安宁市外部边界和县级市建制，重点优化内部街道设置，解决发展不均衡问题。

具体设想： 强化太平新城“融城”核心功能：在太平新城街道现有基础上，进一步优化其与西山区交界区域的社区划分和管理体制，为深度一体化创造条件。可研究赋予太平新城在规划、建设方面更大的自主协调权。 推动南部街道功能整合与特色发展：评估 八街街道（农业大镇、红梨产区）与 县街街道（职教园区、磷矿资源）在“现代农业+职业教育+生态文旅”方面的协同潜力，研究建立跨街道的联合发展机制或进行适度的管理范围优化，以形成更具竞争力的南部增长板块。 提升工业园区所在街道的产城融合水平：草铺街道、禄脿街道作为工业主战场，需进一步强化城市生活配套和服务功能，探索“镇区服务园区”的升级模式。优势：操作难度最低，属于市级政府可主导范畴，能快速回应内部发展诉求，有利于集中资源做强太平新城这一“融城”突破口，并激发南部内生动力。劣势：无法从根本上解决与西山、禄丰等外部的制度性协同障碍。评估：可作为近期（1-3年）立即推动的基础性工作，是凝聚内部共识、为更大范围调整积蓄力量的必要步骤。

方案二：跨区深度协同型——打破壁垒，共建走廊

此方案在维持现有行政建制基本不变的前提下，通过上级授权和机制创新，与相邻区市共建功能性协作区。

设想A：共建“昆安太平一体化发展示范区”。由昆明市主导，将西山区与安宁市太平新城接壤区域划定为一个特殊政策区，实行统一的规划、建设、管理标准，推动交通、市政、公共服务完全同城化，并探索税收分享等利益协调机制。设想B：共建“昆楚（安宁-禄丰）产业协同发展示范区”。由云南省发改委牵头，昆明市、楚雄州参与，在安宁市西部与禄丰市东部交界区域划定协作区。重点围绕装备制造、清洁能源、现代物流等产业，统一布局产业链，共建共享基础设施（如铁路专用线、污水处理厂），探索跨州市的联合招商、飞地经济模式。优势：针对性强，直指当前最突出的“融城”与“跨市合作”痛点，不触动敏感的行政区划调整，政治风险相对较低，符合区域经济一体化的大趋势。劣势：需要省、市两级持续高位推动，协调成本极高，利益分配机制设计复杂，容易陷入“议而不决、决而不行”的困境。评估：代表了当前最具现实意义和战略价值的突破方向，是中期（3-8年）应倾尽全力争取的核心路径。其中，“昆安太平一体化”因属市内协调，成功率更高，应优先突破；“昆楚产业协同”可作为争取省级重大改革试点的突破口。

方案三：建制调整型（远景储备）——审慎评估“撤市设区”

此方案涉及县级市建制变更，程序极其复杂，应作为长远战略储备。

具体设想：在“昆安融城”发展到极高程度，安宁市与昆明主城区在经济、社会、空间上完全融为一体，且“撤市设区”能明显带来整体治理效能提升和居民福利改善的前提下，进行可行性研究。前提包括：太平新城一体化完全实现，轨道交通等通勤体系高度发达，产业与主城深度融合，公共服务标准完全统一。优势：若能实现，将彻底消除昆明主城与副中心之间的行政壁垒，实现资源在更大都市区范围内的最优配置，可能有助于争取更多国家层面的政策与资源。劣势：将丧失县级市在经济发展、财政、土地等方面的宝贵自主权；审批难度极大，涉及复杂的利益重组；可能引发对发展活力被削弱的担忧。评估：在方案一、二取得全面成功，且区域发展格局出现根本性变化之前，不宜作为现实选项。当前应专注于巩固和扩大县级市建制优势，而非削弱它。

第五章 实施路径与阶段安排

建议采取“三步走”策略，确保调整工作服务于发展、稳步推进。

第一阶段：内部优化与融城突破期（2026-2028年）

启动专项研究：由昆明市发改委、民政局牵头，设立《安宁市行政区划优化与昆安融城发展实施方案》研究课题。推动太平新城一体化先行：昆明市出台《关于加快推进太平新城与西山区一体化发展的若干意见》，成立市级工作专班，启动规划对接、道路连通、公交一体化等具体项目。优化内部街道职能：安宁市研究制定南部八街、县街街道协同发展计划，明确功能定位和协作机制。

第二阶段：跨区协同与能级提升期（2029-2035年）

争取省级试点：推动云南省批准设立 “昆安太平一体化发展示范区” ，并配套出台土地、财政、审批等特殊政策。探索昆楚深度合作：在省级层面推动下，与楚雄州、禄丰市签署《昆楚产业协同发展合作框架协议》，启动具体产业协作项目。强化副中心综合功能：根据发展需要，向省、市争取下放或委托行使部分市级经济管理权限，增强其统筹资源配置能力。

第三阶段：评估深化与长远谋划期（2036年及以后）

全面评估发展成效：对前两个阶段，特别是“昆安融城”和产业协同的经济社会效益进行科学评估。动态优化治理结构：根据评估结果，决定是进一步深化协同机制，还是在极端成熟的条件下，启动建制调整的远景研究。巩固区域引领地位：持续将安宁打造为滇中城市群西向发展的战略引擎。

第六章 政策保障与风险防范

6.1 组织与法律保障

建议在昆明市委、市政府领导下，成立高规格的“安宁市域副中心建设与区划优化工作领导小组”，统筹重大决策。所有调整必须严格依法依规进行，确保程序正义。

6.2 财政与利益协调保障

对于跨区域合作项目，建立科学的成本共担、收益共享机制。设立市级协同发展基金，对重大基础设施和公共服务一体化项目给予补贴。确保调整过程中，各级财政平稳运行，民生支出只增不减。

6.3 社会稳定风险评估与预案

对任何可能涉及区划微调或政策变动的方案，必须进行 “全方位、精细化”的社会稳定风险评估。重点关注干部群众安置、企业权益保障、房地产市场平稳、公共服务衔接等问题，制定详尽的应急预案和过渡期方案。

6.4 舆论引导与公众参与

坚持公开透明原则，通过多种渠道及时发布权威信息，解读政策意图。广泛听取人大代表、政协委员、企业家、专家学者和普通市民的意见建议，将调整过程转化为凝聚共识、汇聚力量的过程。

第七章 结论与建议

7.1 主要结论

安宁市已进入从 “经济强县” 向 “功能强大的市域副中心” 转型升级的关键阶段。其行政区划优化的核心逻辑，应从“内部管理便利”转向 “服务区域战略、提升全球竞争力”。调整必须坚持 “发展导向、问题导向、民生导向” 。当前最迫切、最核心的任务是全力推动 “昆安太平一体化” 取得实质性突破，并积极探索与禄丰市的产业协同，这比任何建制变动都更具现实价值。安宁市 “县级市” 的建制是其过去三十年成功的制度基石，未来仍应首先考虑如何 “用足、用好、用活” 这一优势，而非轻易放弃。任何涉及建制的远景设想，都必须以确保持续激发发展活力为前提。成功的区划优化，本质上是治理体系和治理能力的一场深刻变革，其核心在于构建 “权责清晰、运行高效、利益共享、开放包容” 的区域协同治理新生态。

7.2 对云南省、昆明市及安宁市党委、政府的建议

明确战略优先级，实施“双轮驱动”：将 “昆安太平一体化” 作为昆明“西拓”战略的 “一号工程” ，由市级主要领导亲自抓，限期取得标志性成果。同步启动 “昆楚产业协同” 的省级层面磋商。启动高级别协同机制：建议昆明市立即召开“昆安融城发展推进会”，成立由常务副市长牵头的“太平新城一体化建设指挥部”，实体化运作，统筹规划、建设、管理。争取省级改革试点：积极向省委、省政府汇报，争取将 “昆安太平一体化发展示范区” 列为省级区域协调发展改革试点，在体制机制创新、要素保障等方面给予“一事一议”政策支持。夯实项目合作基础：立即启动太平新城与西山区的骨干路网对接工程；推动地铁等轨道交通向安宁延伸的规划研究；鼓励两地学校、医院建立结对共建关系。加强能力建设与宣传：加强对安宁市干部队伍在区域规划、跨区协调、国际商务等方面的培训。做好公众沟通，讲好“安宁副中心”建设赋能昆明、辐射滇西、服务国家战略的宏大故事。

安宁，这座承载着“螳川宝地”千年文脉与“工业脊梁”时代使命的滇中明珠，正站在从“县域标杆”向“都市圈副中心”跃升的历史性起点。以理性的研究、开放的胸襟、务实的行动，稳步推进行政区划优化与区域治理创新，必将使这片热土更好地绽放其独特价值，在云南高质量跨越式发展、服务国家“一带一路”建设的宏伟征程中，谱写出一曲雄浑壮丽的安宁新篇章。

（报告正文完）