2025年上海市崇明区城市更新改造成果、问题与对策研究

摘要

本文以2025年上海市崇明区城市更新改造为研究对象，系统分析了城市更新的主要成果、面临的问题与挑战，并提出优化对策和建议。研究表明，崇明区在"美丽家园"建设、旧住房成套改造、"城中村"改造和生态空间优化等方面取得了显著成效，但仍存在资金压力大、社区参与不足、生态保护与开发矛盾、政策执行差距等问题。建议通过创新资金保障机制、促进多元共治模式、强化生态导向规划、完善政策支持体系等措施，推动崇明区城市更新工作高质量发展，为类似生态敏感地区的城市更新提供参考和借鉴。

关键词：城市更新；生态岛建设；崇明区；城乡治理；可持续发展

1 引言

城市更新作为城市化进程中的重要环节，不仅是空间形态的改造升级，更是经济社会结构重新优化调整的过程。上海市崇明区作为中国乃至世界范围内具有独特生态价值的区域，其城市更新工作既面临生态保护与发展的平衡挑战，也需应对乡村振䇿、产业升级和人口结构变化的多元需求。2025年是崇明区实施《崇明区城市更新行动方案（2023-2025年）》的关键一年，一批重大民生实事项目和城市更新工程陆续实施，城市空间品质和功能得到显著提升。

本研究基于实地调研和文献分析，系统梳理2025年崇明区城市更新的主要成果与经验，深入分析更新过程中出现的各类问题与挑战，并提出针对性的优化对策和建议，以期为崇明区及类似生态敏感地区的城市更新工作提供理论参考和实践指导。

2 崇明区城市更新的背景与战略意义

崇明区地处长江入海口，是世界上最大的河口冲积岛，也是中国重要的生态屏障和上海可持续发展的战略空间。随着城市化进程的加速，崇明区面临着老旧城区功能衰退、基础设施老化、历史文化遗产保护与开发矛盾突出等问题，城市更新成为必然选择。2023年，崇明区政府制定了《崇明区城市更新行动方案（2023-2025年）》，将城市更新作为推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的重要抓手。

从战略意义来看，崇明区城市更新不仅是简单的物质空间改造，更是实现多重战略目标的重要途径：

生态维度：通过城市更新强化生态功能，提升生物多样性保护水平，增加碳汇能力，为建设世界级生态岛奠定基础。崇明区的拆除工作一直围绕"生态立岛"原则展开，根据规划，到2035年，岛上生态空间占比将提高至70%以上。

经济维度：通过城市更新释放发展空间，培育新的经济增长点，带动生态产业转型升级和绿色消费能级提升。如港沿镇花卉交流中心功能提升、苦草生物科技有限公司等项目，整合了生态、文化、旅游等资源，形成了新的区域发展极核。

社会维度：通过民生实事项目解决群众急难愁盼问题，改善人居环境，提升公共服务水平，增强居民获得感、幸福感和安全感。如崇明区实施的"美丽家园"建设、旧住房成套改造等项目，直接回应了市民的民生需求。

文化维度：通过历史风貌保护和活化利用，传承城市文脉，彰显地域特色，提升文化软实力。崇明区在拆除过程中注重文化记忆的留存，努力在更新中保留崇明特有的乡土风貌。

3 2025年崇明区城市更新主要成果

3.1 "美丽家园"建设与人居环境改善

2025年，崇明区以民生需求为导向，扎实推进了"美丽家园"改造项目，取得了显著成效。崇明区房管局继续坚持以民生需求为导向，以解决老旧小区突出问题为切入点，以全面提升居民居住品质为总目标，持续推进"美丽家园"建设。

2024年"美丽家园"改造项目主要包括城桥镇城中社区、寒山寺路小区、湄洲新村东区、学宫小区、富民小区以及堡镇云海小区、堡镇中路沿街、兰凤小区及生产弄小区等9个项目，总改造面积达41.18万平方米，惠及居民6500多户，计划于2025年完成竣工。主要修缮内容包括：屋面修缮、外立面修缮、室内公共部位修缮、道路拓宽、沥青路面铺设、雨污水管道翻新以及小区绿化、附属配套用房等小区配套设施改造。

城桥镇湄洲新村东区建于上世纪90年代，是一个典型的老旧小区，这些年来，随着房龄逐渐增大，屋顶楼面漏水等情况时有发生，居民改造的意愿强烈。借着"美丽家园"建设的契机，2025年该小区迎来改造升级。改造过程中，社区、物业、建设方、相关职能部门等群策群力，互相沟通协商，努力将改造工作做实做细，并及时进行设计方案的合理化调整，以进一步提升群众居住条件。

3.2 旧住房成套改造工作全面提速

旧住房成套改造是崇明区2025年城市更新的重点任务。根据《上海市崇明区旧住房成套改造实施方案》，改造对象为崇明区不成套职工住宅及小梁薄板房屋，共3.3万平方米，其中小梁薄板房屋1.1万平方米，不成套职工住宅2.2万平方米，主要涉及城桥镇、堡镇、庙镇、向化镇和长兴镇。

该方案明确了总体目标：到2025年底基本完成小梁薄板房屋改造；到2027年底全面完成小梁薄板房屋改造；到2032年底全面完成不成套职工住宅改造。崇明区不成套职工住宅及小梁薄板房屋采取的改造方式分为改造类和征收类。其中，改造类主要包括贴扩建、加层、内部分隔、原址复建等；征收类主要包括协议置换。

在资金分摊方面，除市级补贴外，余下资金由原产权单位承担。这一改造方案的实施将改善崇明区居民的居住条件和生活环境，提高居住品质和环境质量。同时，通过消除老旧房屋的结构性安全隐患，能够增强城市的韧性和抗风险能力。

3.3 "城中村"改造项目稳步推进

"城中村"改造是崇明区城市更新的另一项重点任务。崇明区积极推进"城中村"改造工作，以改善崇明区老旧城区人民群众的居住生活环境，优化城镇布局和形态。

目前，崇明区拟实施4个整体改造类项目（即拆除新建），涉及城桥镇1个、堡镇2个、新河镇1个，2025年需完成2个项目认定，2026年需完成剩余2个项目认定。以集体建设用地占比达到51%以上作为认定标准，通过储备改造、委托改造、农村集体经济组织自行改造或引入优质开发主体合作改造等途径实施，以完成征收动迁作为点位销项标准。

上海崇明首个"城中村"改造项目——城桥镇利民村（西）"城中村"改造项目近日迎来新进展。该项目首批次11栋住宅的地下工程全部完成，地上主体工程、室内工作有序推进中；其中3栋住宅主体结构顺利封顶，1栋公共租赁住宅主体结构即将封顶。此外，"城中村"改造项目配套安置房基地目前也已进入收尾阶段，计划2025年交付。

总建筑面积28.52万平方米的"城中村"改造项目，是崇明区重大项目，由住宅、商业服务设施、基础教育设施（幼儿园）、公共服务设施、养老设施、公共绿地等组成。

3.4 生态空间与城市环境持续优化

在生态空间建设方面，崇明区取得了显著进展。根据《崇明区城市更新行动方案（2023-2025年）》，崇明区计划完成一系列生态和基础设施建设项目。

到2025年，崇明区全面推进全区"15分钟社区生活圈"建设行动。建成为民服务中心、文化活动中心功能提升等若干高品质公共服务设施项目。完成堡镇中路城市景观提升、向化镇消防主题公园更新等公共空间优化项目。启动、建成一批"高品质"校园项目。完成11座口袋公园，建成5个"美丽街区"。

在基础设施方面，崇明区计划完成3公里老旧供水管道改造、21条道路污水管网完善工程、每年38公里排水管道（污水）检测和4座污水处理厂扩建提标。完成崇明区城桥慢行示范区创建和"公园城市示范点"创建，完成庙镇宏海10KV线路新建工程。

崇明区的拆除工作呈现出鲜明的生态导向。在金海公路拓宽项目中，施工方采纳建筑垃圾资源化利用技术，将90%以上的拆除废料转化为再生骨料用于道路基层。海湾旅游区的违建拆除后，原址被改造为滨海湿地公园，成为候鸟迁徙的中转站。这种"拆除—修复"模式体现了生态文明理念的深化。

4 崇明区城市更新面临的问题与挑战

4.1 资金与成本压力巨大

城市更新项目特别是城中村改造和历史街区保护项目，需要大量资金投入，给地方政府和参与企业带来巨大压力。崇明区人大代表张忠指出，崇明区在第一个利民村（西）"城中村"改造项目中推进缓慢，且区级自身财政能力较弱，由区政府自行组织开展储备改造可行性较低。

具体而言，崇明区面临三个方面的资金问题：一是区属国企作为专项借款主体或实施主体参与改造难度较大。专项借款项目需满足"资金可平衡，已科学合理测算资金需求，有稳定的偿还借款来源"必要条件，考虑到现阶段崇明区区属国企实际情况，作为专项借款主体或实施主体参与改造可能性较低。二是受限购政策等因素影响，崇明区房地产市场情况低迷。受利民村（西）项目影响，目前开发企业合作参与崇明区其他"城中村"改造项目的意愿严重不足，并将持续影响二级开发难以启动实施。三是利用专项债实施的项目收益可能不足以覆盖债务偿还，增加政府的债务负担。鉴于崇明区区级自身财政能力较弱，项目预期收益如无法与融资规模需求达到平衡，则项目收益难以覆盖债券本息，将可能导致政府负债增加，无法真正发挥专项债的作用。

4.2 社区参与与利益平衡机制不完善

城市更新涉及政府、开发商、原住民、新业主等多方利益主体，利益平衡难度大。在实际操作中，往往存在社区参与不足、利益协调机制不完善等问题，导致部分更新项目推进缓慢，甚至引发社会矛盾。

崇明区在拆除过程中面临居民安置问题，部分拆迁户对补偿标准或安置方案存在异议。同时，生态保护与建设的矛盾也是一个挑战，如何在拆除过程中避免二次污染需要精细化治理。此外，文化记忆的留存也是一个重要课题，如何在更新中保留崇明特有的乡土风貌成为亟待解决的问题。

虽然崇明区在拆除过程中重视公众参与机制的建立，通过"社区规划师"制度邀请居民参与拆迁地块的改造设计，并举办听证会收集民意，但在实际操作中，仍需要进一步完善社区参与和利益平衡机制。

4.3 生态保护与开发矛盾突出

作为世界级生态岛，崇明区的城市更新工作面临着生态保护与开发矛盾的突出挑战。如何在城市更新过程中坚守生态底线，同时满足经济社会发展需求，是一个需要谨慎平衡的问题。

崇明岛位于长江入海口，是上海重要的生态屏障。过去几十年间，岛上部分区域因历史原因形成了低效利用的土地和建筑，包括老旧厂房、无序搭建的民居以及不符合生态保护要求的设施。虽然《崇明世界级生态岛建设"十四五"规划》的出台为拆除工作提供了依据，但在实际操作中，仍然需要处理生态保护与开发建设的矛盾。

部分建筑存在安全隐患，威胁居民生命财产安全；土地利用率低下，制约了区域经济发展；一些设施与生态岛定位相悖，如高污染、高能耗企业。这些问题的解决需要科学规划下的拆除和更新，但如何确保在更新过程中不破坏生态环境，是一个重大挑战。

4.4 政策执行与实施存在差距

城市更新是一项系统性强、周期性长的工作，需要科学的规划和有力的执行。但在实际工作中，往往存在政策执行与实施存在差距的现象。

崇明区人大代表张忠指出，崇明区拟采用储备改造方式予以实施"城中村"改造项目。按照相关政策规定，采用储备改造方式的，原则上由区级政府自行组织实施。对于符合条件的项目，可实施市区联合储备改造。然而，崇明区在第一个利民村（西）"城中村"改造项目中推进缓慢，且区级自身财政能力较弱，由区政府自行组织开展储备改造可行性较低。

此外，在行政审批方面，崇明区也面临一些问题。"城中村"项目的水、路、桥等基础设施和公建配套设施的划拨手续办理时间较长，如涉及农转用、水系平衡、林地搬迁的项目往往需要10个月到1年的手续办理时间。这部分影响了城中村改造项目的推进进度。

5 优化崇明区城市更新的对策建议

5.1 创新资金保障机制，缓解成本压力

为解决城市更新中的资金压力问题，崇明区应创新资金保障机制，拓宽资金来源渠道，降低资金成本和提高资金使用效率。具体措施包括：

建立多元化投融资机制：构建以政府投入为引导、企业投入为主体、社会资本广泛参与的多元化投融资机制。通过设立城市更新基金、推广PPP模式、发行专项债券等方式，吸引社会资本参与城市更新项目。崇明区人大代表张忠建议，向市级有关部门（发改、财政、规资、土储中心等）争取予以专题研究并申请计划实施的整体改造项目纳入市级土地储备计划。

明确市区两级联合收储出资比例：与市级相关部门进行充分协商，合理确定市区两级在土地储备中的出资比例，确保资金来源稳定可靠。出台相应的政策措施，对出资比例、资金使用规则等做出明确规定，有效保障各方权益。张忠代表建议，市、区的出资比例为9：1或者全部由市级财政出资完成土地收储。

协助引进合作开发企业：商请市级相关部门帮助引进有实力的合作开发企业，充分发挥市场力量，改善投资环境，降低企业运营成本，提高市场活力，吸引更多市场主体参与到"城中村"改造中来，确保崇明区"城中村"项目改造可持续推进。

5.2 促进多元共治模式，平衡各方利益

为解决城市更新中的利益平衡问题，崇明区应促进多元共治模式，建立更加公平合理的利益共享机制。具体措施包括：

完善社区参与机制：建立从项目规划到实施全过程的社区参与机制，通过居民议事会、社区工作室、公众听证会等形式，广泛听取居民意见，确保更新项目符合社区居民需求。崇明区在实践中已经探索了"社区规划师"制度，邀请居民参与拆迁地块的改造设计，这一做法应该进一步推广和完善。

建立利益共享机制：通过共享增值收益、提供就业机会、改善公共服务等方式，让原住民、商户等利益相关方分享城市更新带来的增值收益，实现多方共赢。在向化镇案例中，原定拆除的老街经居民提议，最终改为修缮保护，既留住了乡愁，又发展了特色旅游，这种模式值得总结和推广。

健全纠纷调解机制：建立专门的城市更新纠纷调解机构，及时化解动迁安置、补偿标准等方面的争议，保障项目顺利推进。崇明区可以借鉴其他地区的"阳光动迁"经验，实行政策公开、过程透明、结果公示的工作机制，增强政府公信力。

5.3 强化生态导向规划与设计

为解决生态保护与开发矛盾问题，崇明区应强化生态导向规划与设计，确保城市更新与生态岛建设相协调。具体措施包括：

坚持生态优先原则：在城市更新过程中始终坚持生态优先原则，将生态保护作为城市更新的前提和底线。崇明区拆除工作一直围绕"生态立岛"原则展开，根据规划，到2035年，岛上生态空间占比将提高至70%以上。这一原则应该在所有城市更新项目中得到贯彻。

推广绿色低碳技术：在城市更新中广泛推广绿色建筑、低碳交通、海绵城市等技术，建设人与自然和谐共生的宜居城市。崇明区已经在实践中采纳建筑垃圾资源化利用技术，将90%以上的拆除废料转化为再生骨料用于道路基层，这种做法应该进一步推广。

加强生态空间建设：将拆除后的土地优先用于生态空间建设，包括扩大森林、湿地等自然生态系统，建设绿色基础设施，发展生态农业和低碳产业。位于城桥镇的"生态天幕"项目，就是在拆除旧市场后建成的立体绿化空间，成为市民休闲新地标，这种模式值得推广。

5.4 完善政策支持与实施机制

崇明区应完善城市更新的政策支持和实施机制，为城市更新提供更加有力的政策支撑。具体措施包括：

优化行政审批流程：进一步简化城中村项目的基础设施和公建配套设施前期审批手续，通过允许并联审批、容缺办理、承诺制等方式压缩办理时间。针对涉及水系平衡、林地搬迁的项目，结合城中村改造开发计划，在已有总体平衡方案的情况下，可以设置一定宽限期，在宽限期内允许先行办理划拨手续并实施建设，后期再实施平衡方案，为城中村改造项目提速增效。

加强政策协调与配套：各相关部门在落实市级政策、标准的基础上，根据市级出台的城市更新支持政策、标准清单，结合区级需要，加快制定、实施区级相关政策，逐步完善城市更新配套政策体系。创新机制，通过区镇、政企、项目联动，推动"资金、资产、资源"要素统筹和"跨周期、跨区域、跨类别"平衡。

建立评估考核机制：建立崇明区城市更新评估体系，开展城市更新工作任务推进情况专项年度考核。将旧住房成套改造工作列入国有企业、乡镇考核内容，纳入区政府实事项目和重点工程，确保目标任务、政策措施、工作责任落实落细。

6 未来展望

随着城市发展模式的转型，崇明区城市更新工作将更加注重内涵提升和质量改善，更加关注人居环境优化和生态价值提升，更加突出功能完善和活力提升。未来，崇明区城市更新有以下几个发展方向：

更加注重生态价值实现：从单纯的生态保护向生态价值实现转变，通过城市更新释放生态红利，发展生态旅游、生态农业、生态康养等绿色产业，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。崇明区拆除后的土地优先用于生态空间建设，包括扩大森林、湿地等自然生态系统，建设绿色基础设施，发展生态农业和低碳产业，这种模式将继续深化。

更加注重智慧技术应用：利用大数据、人工智能、物联网等新技术，建设智慧社区、智慧街区，提升城市治理和服务的智能化水平。崇明区可以探索科技赋能，运用BIM技术实现拆除过程可视化管控，提高城市更新的精细化水平。

更加注重政策创新：探索生态补偿机制，让拆迁群众共享发展红利；讨论区域协同，通过拆除重建优化长三角生态走廊节点功能。崇明区可以创新政策机制，通过区镇、政企、项目联动，推动"资金、资产、资源"要素统筹和"跨周期、跨区域、跨类别"平衡。

更加注重文化传承创新：在保护历史文化遗产的同时，注入创意产业、文化旅游等新功能，实现历史文化与现代生活的交融共生。崇明区在拆除过程中注重文化记忆的留存，努力在更新中保留崇明特有的乡土风貌，这种做法应该继续坚持和推广。

通过以上措施，崇明区城市更新工作将更好地实现区域发展的焕新提质，提升城市能级和核心竞争力，让市民共享城市发展成果，为建设世界级生态岛奠定坚实基础。

参考文献

1. 匠心筑巢焕新貌 初心护航启新程 | 崇明区房管局持续推进"美丽家园"建设. 澎湃新闻，2025-02-28.

2. 关于崇明区实施"城中村"改造需市区联合土地储备的建议. 上海人大，2025.

3. 《上海市崇明区旧住房成套改造实施方案》印发 2025年底基本完成小梁薄板房屋改造. 搜狐网，2023-12-05.

4. 关于印发《崇明区城市更新行动方案（2023-2025）》的通知. 上海市人民政府门户网站，2023-11-15.

5. 匠心筑巢焕新貌 初心护航启新程. 手机网易网，2025-02-28.

6. 崇明区拆除焕新颜，生态升级展宏图. 巴洛仕拆除，2025-07-04.

7. 关于印发《崇明区城市更新行动方案（2023-2025）》的通知. 崇明区人民政府门户网站，2023-11-15.

8. 上海崇明首个"城改"项目11栋住宅地下工程已完成. 新浪财经，2023-05-22.

9. 《上海市崇明区旧住房成套改造实施方案》解读. 上海市人民政府门户网站，2023-12-04.

10. 崇明老旧小区改造，居民都拍手叫好！. 崇明区人民政府门户网站，2025-04-23.