关于清远市清新区行政区划优化的战略布局与实施路径研究报告

报告撰写人：湘映

说明：本报告由AI人工智能生成，旨在测试其在分析一个以“清远市下辖区，与清城区共同构成清远市中心城区，但功能上更侧重生态、旅游、农副产品供应和城市功能疏解。其区情具有典型的‘亦城亦乡、半山半水、依附主城、特色独立’的复合特征。一方面，与清城区紧密相连，是中心城区的重要组成部分，承担着部分城市功能，接受清城区的辐射带动；另一方面，辖内地域广阔，包含大量乡镇和农村地区，生态资源（如温泉、山水、森林）和农业资源丰富，是清远的‘后花园’和‘菜篮子’。其核心使命是服务主城、彰显特色，建设成为清远市中心城区生态宜居拓展区、粤港澳大湾区优质生活圈的重要承载地、全省城乡融合发展示范区。其发展正处在从‘被动承接’向‘主动融入’转型、从‘县域经济思维’向‘都市区经济思维’转变、从‘点上开发’向‘全域统筹’演进、从‘生态守护’向‘生态价值转化’深化的关键阶段。核心任务是解决与清城区功能分工不清晰、联动不足；内部各镇街发展定位模糊、同质化竞争；特色资源（如温泉、漂流、农产品）开发利用水平不高、品牌影响力有限；城乡二元结构依然突出，融合度有待提升；南部邻近城区镇街与北部生态乡镇发展差距较大等问题，实现从“城郊辅区”到“特色强区”的跨越。然而，其发展面临‘如何进一步明确与清城区的功能分工和协同发展关系，实现从‘被动依附’到‘主动互补、错位发展、融合共赢’的转变，特别是在城市功能拓展、产业协作、基础设施对接等方面？如何依据各镇街（如太和、山塘、太平、三坑、禾云、龙颈、浸潭、石潭等）的资源禀赋和区位条件，进行科学的功能分区和定位，特别是明确南部邻近城区镇街的城市配套、产业承接功能和北部生态乡镇的绿色经济、生态保育功能，避免内部无序竞争？如何破解优质生态旅游资源（如温泉、漂流、山水）分散在不同镇街，开发主体多元、品牌杂乱、难以形成合力的困境，探索旅游资源整合与一体化发展的有效路径？如何在保护优良生态本底的前提下，将‘绿水青山’转化为‘金山银山’，发展生态农业、乡村旅游、健康养生等绿色产业，建立生态产品价值实现机制？如何在清远市中心城区扩容提质的背景下，优化南部镇街的行政区划设置和治理模式，提升城市化地区的管理和服务水平，同时优化北部乡镇的设置，促进人口和要素适度集聚，服务乡村振兴？”为典型特征的区域时，如何从空间治理维度应对“清新区作为清远市中心城区‘一江两岸’格局的重要组成部分和生态涵养区，当前‘一个中心街镇（太和）与多个特色乡镇并存、发展梯度差异明显’的区划格局，是城乡过渡特征的体现，在应对‘如何优化与清城区的毗邻地区（如太和、山塘、太平）的空间治理与协同机制，实现规划对接、设施互联、功能互补？如何对地域相近、资源相似、产业同构的镇（特别是北部生态旅游型乡镇，如浸潭、石潭等）进行功能整合与区划优化，形成发展合力，打造统一的区域品牌？如何依据南部‘近城’地区快速城市化的趋势，优化街道设置，提升城市治理的精细化水平，并处理好与工业园区、特色小镇的关系？如何统筹北部‘生态’地区多个乡镇的发展，在保护优先的前提下，引导发展要素适度集中，优化镇村体系，探索生态导向的差异化发展路径？如何通过区划或管理机制调整，促进清新区的特色资源（温泉、山水、农业）在全市乃至大湾区层面的统筹开发与品牌运营，避免低水平重复建设？’等系统性任务时，日益显现出与主城协同不足导致功能边缘化、内部镇街定位模糊导致资源配置低效、优质资源分散导致品牌价值难以提升、城乡发展不平衡制约整体提升、城市化进程与治理结构不匹配等治理效能瓶颈。”等核心问题，提出服务于“主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化”目标的行政区划优化构想。报告内容基于对清远市、清新区相关发展规划、政策文件的学习与模拟，尝试构建一套系统性的分析框架与优化设想。所有内容均为学术探讨性质的模拟推演，不代表任何官方立场，亦可能存在基于不完全信息的推断或与实际情况的偏差，仅供研究参考与思路启发，敬请读者审慎鉴别。

摘要

本报告聚焦于清远市中心城区“一江两岸”格局中的清新区，一个兼具城市拓展、生态屏障和特色农业发展等多重功能的复合型市辖区。清新区的发展正处在 “从‘被动承接’向‘主动融入’战略转型、从‘县域经济思维’向‘都市区经济思维’根本转变、从‘点上分散开发’向‘全域统筹协同’格局演进、从‘生态守护为主’向‘生态价值高效转化’模式深化、从‘城乡二元管理’向‘城乡融合治理’体系升级的关键阶段。 其核心使命是在服务清远市中心城区高质量发展的同时，走出一条彰显生态特色、体现城乡融合、实现绿色崛起的差异化发展道路。面临的机遇与挑战并存：一方面，‘广清一体化’和清远中心城区扩容提质为其带来前所未有的功能承接与空间拓展机遇；大湾区对优质生态产品和休闲旅游的需求持续增长；城乡融合发展政策红利持续释放。另一方面，面临与清城区如何实现“1+1>2”协同效应的现实考题；内部南北发展不平衡，南部近城区与北部远乡镇差距显著；特色资源丰富但开发分散、品牌不响；城镇化质量有待提高，城市功能配套相对滞后。 其结构性矛盾在于：作为市辖区，是满足于做清城区的“附属”和“后花园”，还是主动塑造独特功能，成为与清城区优势互补、不可替代的“特色功能承载区”？内部各镇街是依据自身资源“各自为战”、内部竞争，还是在一个清晰的全域功能框架下“握指成拳”、形成合力？丰富的温泉、山水、农业等资源，是继续由各镇、各企业“小散乱”开发，还是需要更高层级的平台进行统筹整合，打造具有区域乃至全国影响力的“清新”品牌？在快速城市化与乡村振兴并行的背景下，南部镇街的城市化管理服务如何跟上，北部乡镇的萎缩趋势如何扭转，城乡之间如何实现要素的自由流动和公共服务的均等化？如何通过治理单元的优化，更好地适应南部城市化地区精细管理、北部生态地区有效治理的不同需求？

核心关切在于：当前清新区“‘主城协同有待深化、内部结构有待优化、资源整合有待加强、城乡差距有待缩小、品牌价值有待提升’的治理格局，在面对‘如何构建与清城区高效协同、错位发展的空间治理与协作机制？如何设计内部‘南、中、北’差异化的功能分区与发展指引？如何规划旅游、农业等特色资源的跨镇街整合与一体化发展路径？如何制定适应城市化进程的南部镇街优化方案和推动北部乡镇振兴的空间策略？如何通过行政区划或管理机制优化，提升清新区的整体品牌价值和综合竞争力？’等系统性任务时，是否存在因与主城功能分工不清导致发展定位模糊、因内部镇街同质竞争导致内耗和低效、因优质资源分散导致品牌价值稀释、因城乡治理结构复杂导致融合困难、因治理单元与功能定位不匹配导致发展效能不足等问题？

审视现状，清新区面临 “‘市辖区’的身份与相对独立的发展诉求之间的‘角色模糊’矛盾；南部近城区镇街城市化加速与北部生态乡镇发展相对滞后的‘南北失衡’矛盾；优质生态旅游资源丰富与开发主体分散、品牌影响力不足的‘资源散弱’矛盾；承担城市功能拓展、生态屏障保护、乡村全面振兴等多重任务之间的‘目标多元’矛盾；行政区划的稳定性与快速变化的发展需求之间的‘动态适配’矛盾” 的深层矛盾。其在空间治理维度上具体体现为：亟需构建与清城区紧密协同的跨界协调机制与空间响应方案；亟需对内部镇街进行科学的功能分区与优化重组；亟需建立跨镇街的特色资源（特别是旅游资源）统筹开发平台；亟需优化城乡空间布局，构建差异化的镇村体系；亟需通过治理结构调整提升整体运行效能和品牌塑造能力。

鉴于此，本研究认为，清新区正处于从 “‘城郊辅区”到“特色强区”的战略重塑、从“分散发展”到“全域统筹”的格局优化、从“资源低效开发”到“品牌整合运营”的价值跃升、从“城乡分割”到“融合共生”的关系转变、从“传统区划”到“功能治理”的模式创新的关键时期。 对其行政区划与治理架构进行战略性、前瞻性的优化思考，是破解当前制约其主城协同、内部优化、资源整合、城乡融合、价值实现等核心瓶颈，将“区位优势、生态优势、空间优势”潜在优势转化为高质量发展核心动力的关键性制度设计探索。核心目的在于通过治理视角的审视，服务于 “主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化” 的核心战略。

报告提出清新区行政区划优化的 总体战略构想 是：实施“融城提级、南北分区、组群发展、品牌统领、治理赋能”的系统性优化，推动区域发展格局从“角色模糊、南北失衡、资源分散、城乡分割、品牌不显”向“功能清晰、南北协调、集群联动、城乡共荣、品牌响亮”的特色强区深刻转变。 具体路径是探索形成 “一套与清城区高效协同、功能互补的跨界发展机制；一个清晰的‘南、中、北’差异化的功能分区与发展指引；若干个特色鲜明、联动发展的功能集群（如文旅集群、农旅集群）；一个高价值的区域公共品牌运营与整合平台；一套适应城市化与乡村振兴双重任务的差异化治理体系” 的治理新框架。

基于此，报告设计了两套递进式方案。方案一（“功能整合与机制协同，深化融城与优化内部”） 侧重于在现有框架内，通过深化与主城协同、优化内部功能分区、建立资源整合平台等方式，提升发展效能。方案二（“结构重组与平台统筹，设立特色功能区和优化南北设街并镇”） 则提出更具突破性的构想，探索整合核心特色资源设立“生态文旅功能区”，并对南北部镇街进行优化设置。报告建议采取 “近期以方案一为主，聚焦融城、分区、集群、品牌；中长期在条件成熟、共识凝聚时，探索方案二的实施路径，实现更深层次的功能区管理和结构优化” 的实施路径，并规划了分阶段的实施路线图与综合性支撑保障体系，尤其强调主城协同和特色品牌打造。

本研究认为，对清新区行政区划与治理架构进行与其“清远市中心城区生态宜居拓展区、大湾区优质生活圈承载地、城乡融合发展示范区”战略定位相匹配的优化思考，是破解当前制约其功能定位、内部协同、资源整合、城乡融合、品牌塑造等核心瓶颈的基础性、前瞻性探索。这不仅是管理单元的调整，更是发展理念、空间组织、资源配置、治理模式的深刻变革，旨在构建一个能够有力支撑清新区实现从“城郊辅区”到“特色强区”根本性跃升的治理体系。报告旨在提供一种基于AI模拟推演的战略分析视角，为相关领域的深入思考与探讨提供参考。

第一章 绪论：从“城郊辅区”到“特色强区”：清新区的战略重塑与空间响应

1.1 研究背景：“广清一体化”与“清远中心城区扩容提质”战略深入推进；“百县千镇万村高质量发展工程”全面实施；大湾区居民对优质生态产品与休闲生活需求日益增长；城乡融合发展进入新阶段；清新区自身处于功能重塑、格局优化、价值提升的攻坚期。

1.2 问题提出：市辖区战略定位与功能特色不鲜明、对主城依附性较强的矛盾；内部南北部镇街发展条件差异巨大与资源配置、政策供给趋同的矛盾；优质生态旅游资源丰富与开发分散、品牌杂乱、整合不足的矛盾；南部近城区镇街快速城市化与治理模式转型滞后的矛盾；北部生态乡镇保护与发展压力并存的矛盾。

1.3 研究目标与核心议题：探寻空间治理与体制创新优化赋能“主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化”核心任务的清新路径。

1.4 研究思路与方法

第二章 诊断：清新区空间发展的格局、禀赋与结构性矛盾

2.1 多维透视：清远市下辖区，中心城区重要组成部分；“一江两岸”南岸主体；生态资源（温泉、森林、河流）富集区；农业大区；下辖太和、山塘、太平、三坑、禾云、龙颈、浸潭、石潭等镇；南部毗邻清城区，北部为生态发展区；城乡二元结构明显，南北差异大。

2.2 现行行政区划格局与承载“生态宜居拓展区、优质生活承载地、城乡融合示范区”使命的适配性分析

2.3 核心矛盾诊断

2.4 国内外相似区域（如大都市郊区、生态功能区、旅游资源富集但分散的地区）在功能分工、资源整合、城乡融合、品牌运营方面的经验借鉴

第三章 战略：清新区行政区划优化的愿景、理念与核心战略

3.1 总体愿景：建设“广清一体化融合发展先行区、粤港澳大湾区北缘生态康养旅居目的地、全国城乡融合绿色发展典范区、清远市中心城区魅力功能拓展区”

3.2 核心理念：从“依附主城”到“融城互补”，从“同质竞争”到“错位发展”，从“分散开发”到“集群运营”，从“城乡二分”到“融合共生”，从“资源产品”到“品牌价值”

3.3 核心战略：“主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化”

3.4 调整基本原则：融城发展，功能互补；南北分区，差异引导；集群布局，品牌统领；城乡一体，融合共进；生态优先，绿色发展。

第四章 方案设计：构建“一轴融城、三区协同、两带联动、多集群闪耀”新格局

4.1 目标图景描述

4.2 方案一（“功能整合与机制协同，深化融城与优化内部”方案）：在现有框架内，强化与清城区的规划对接、设施互联和功能互补机制；依据“南部融城发展区、中部特色集聚区、北部生态涵养区”进行功能分区和差异化施策；建立跨镇街的“生态文旅资源开发联盟”或“区域公共品牌运营公司”；优化南部城市化较快镇（如太和、山塘）的社区设置和城市治理模式。

4.3 方案二（“结构重组与平台统筹，设立特色功能区和优化南北设街并镇”方案）：探索整合北部核心生态旅游资源（如浸潭、石潭及周边），设立县级层面的“清远北部生态文旅功能区”管委会；推动南部城市化成熟区域（如太和镇）撤镇设街道；对北部地域相邻、功能相近、规模较小的乡镇（如浸潭、石潭）进行适度合并，强化中心镇功能。

4.4 方案比较、风险评估与可行性分析

第五章 实施路径：机制构建、分区施策、集群打造、品牌塑造的路线图

5.1 第一阶段：规划协同与机制建立（1-3年）

5.2 第二阶段：重点突破与格局初显（2-5年）

5.3 第三阶段：全面优化与价值跃升（3-8年）

第六章 关键支撑与保障体系

6.1 组织领导与高位协调保障

6.2 规划统筹与政策创新保障（特别强调“融城协同”、“南北分区”、“生态补偿”、“品牌打造”等政策创新）

6.3 基础设施与互联互通保障

6.4 产业生态与城乡融合保障

6.5 公共服务与人才支撑保障

6.6 体制机制与治理能力保障

第七章 结论与展望：以空间与治理创新，引领清新区从“城郊辅区”到“特色强区”的美丽蝶变

第一章 绪论：从“城郊辅区”到“特色强区”：清新区的战略重塑与空间响应

1.1 研究背景：“广清一体化”与“清远中心城区扩容提质”战略深入推进；“百县千镇万村高质量发展工程”全面实施；大湾区居民对优质生态产品与休闲生活需求日益增长；城乡融合发展进入新阶段；清新区自身处于功能重塑、格局优化、价值提升的攻坚期。

清新区作为清远市中心城区“一江两岸”格局中的南岸主体和生态屏障，其发展定位与质量直接影响着清远城市的整体竞争力与宜居品质。当前，清新区正处在从 “‘城郊辅区“到“特色强区”的战略重塑、从“分散发展”到“全域统筹”的格局优化、从“资源低效开发”到“品牌整合运营”的价值跃升、从“城乡分割”到“融合共生”的关系转变、从“传统区划”到“功能治理”的模式创新的关键时期。 “广清一体化”的纵深推进和清远中心城区的扩容提质，为清新区融入主城、承接功能、提升能级提供了历史性机遇。“百千万工程”为破解区内南北差距、推动镇域高质量发展提供了核心抓手。大湾区居民对优质农产品、生态旅游、健康养生的巨大需求，为清新区“绿水青山”转化提供了广阔市场。城乡融合发展政策为破解城乡二元结构提供了制度保障。在此背景下，当前“‘主城协同有待深化、内部结构有待优化、资源整合有待加强、城乡差距有待缩小、品牌价值有待提升’的治理格局，在应对‘如何构建与清城区高效协同、错位发展的空间治理与协作机制？如何设计内部‘南、中、北’差异化的功能分区与发展指引？如何规划旅游、农业等特色资源的跨镇街整合与一体化发展路径？如何制定适应城市化进程的南部镇街优化方案和推动北部乡镇振兴的空间策略？如何通过行政区划或管理机制优化，提升清新区的整体品牌价值和综合竞争力？’等系统性任务时，日益显现出因与主城功能分工不清导致发展定位模糊、因内部镇街同质竞争导致内耗和低效、因优质资源分散导致品牌价值稀释、因城乡治理结构复杂导致融合困难、因治理单元与功能定位不匹配导致发展效能不足等治理效能瓶颈。 思考行政区划与治理架构的优化，是从空间治理和体制机制层面破解清新区“功能定位、内部协同、资源整合、城乡融合、品牌塑造”等核心瓶颈，将“区位优势、生态优势、空间优势”潜在优势转化为高质量发展核心动力的关键性制度设计探索。

1.2 问题提出：市辖区战略定位与功能特色不鲜明、对主城依附性较强的矛盾；内部南北部镇街发展条件差异巨大与资源配置、政策供给趋同的矛盾；优质生态旅游资源丰富与开发分散、品牌杂乱、整合不足的矛盾；南部近城区镇街快速城市化与治理模式转型滞后的矛盾；北部生态乡镇保护与发展压力并存的矛盾。

清新区作为肩负着服务主城、彰显特色、保护生态、振兴乡村多重使命的复合型市辖区，面对“主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化”的核心目标，现有格局需重新审视：如何超越简单的“城市后花园”或“农副产品供应基地”定位，在“广清一体化”和清远中心城区框架下，明确与清城区“功能互补、错位发展、设施共享、生态共保”的具体路径，特别是在城市功能拓展、产业分工协作、快速交通连接、公共服务延伸等方面形成深度协同？如何依据南部（如太和、山塘、太平毗邻城区）、中部（如三坑、龙颈、禾云等）、北部（如浸潭、石潭等）不同的区位条件、资源禀赋和发展阶段，制定差异化的功能定位、发展重点和政策支持体系，特别是明确南部地区的城市功能拓展和配套服务角色、中部地区的特色产业和田园综合体角色、北部地区的生态保护和适度旅游发展角色？如何打破温泉、漂流、山水、古村落等优质旅游资源分散在不同镇街、由不同主体开发的局面，探索建立跨镇街的旅游资源整合开发平台或联盟，统一规划、统一品牌、统一营销，打造“清新山水·温润人心”等具有强大影响力的区域旅游品牌？如何适应太和镇等南部地区快速城市化的趋势，在适当时候优化其行政区划设置（如“镇改街”），提升城市治理的精细化水平，同时优化社区规模和服务配置？如何优化北部生态乡镇的设置，在确保生态安全的前提下，适度合并规模过小、发展动力不足的乡镇，强化中心镇的综合服务功能，引导人口和要素有序集聚，探索生态产品价值实现机制，走出一条绿色发展、乡村振兴的新路？

1.3 研究目标与核心议题：探寻空间治理与体制创新优化赋能“主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化”核心任务的清新路径。

本报告旨在从支撑清新区破解发展瓶颈、明确功能定位、优化内部格局、整合特色资源、促进城乡融合的战略高度，探讨行政区划与治理架构优化的战略布局。核心目标是：通过治理视角的审视和可能的调整，为清新区构建与主城高效协同的发展机制、形成内部清晰合理的功能分区、建立特色资源一体化开发运营平台、优化适应城市化与乡村振兴的治理结构、打造高价值区域公共品牌提供空间保障和制度支撑；为清新区将生态、区位、空间优势转化为发展优势、走出一条融城互补、特色彰显、集群发展、城乡共荣、品牌驱动的差异化高质量发展道路探索路径；为将清新区建设成为名副其实的生态宜居拓展区、大湾区优质生活圈承载地和城乡融合示范区奠定坚实基础。 核心议题包括：第一，如何构建与清城区深度协同、错位发展的空间治理与协作机制？第二，如何依据南北差异，对内部镇街进行科学的功能分区和优化重组？第三，如何整合分散的优质旅游资源，打造统一强大的区域品牌？第四，如何优化南部城市化地区的治理模式和北部生态地区的乡镇设置，促进城乡融合？第五，如何通过体制机制创新，实现生态产品价值的高效转化？

第二章 诊断：清新区空间发展的格局、禀赋与结构性矛盾

2.1 多维透视：清远市下辖区，中心城区重要组成部分；“一江两岸”南岸主体；生态资源（温泉、森林、河流）富集区；农业大区；下辖太和、山塘、太平、三坑、禾云、龙颈、浸潭、石潭等镇；南部毗邻清城区，北部为生态发展区；城乡二元结构明显，南北差异大。

核心优势：紧邻清城区，可便捷接受中心城区辐射。生态环境优良，温泉、山水、森林资源丰富，是清远的“生态屏障”和“后花园”。农业基础较好，是重要的农副产品供应基地。地域空间广阔，发展腹地较大。核心挑战：与清城区功能分工不够清晰，存在一定的同质竞争和被动依附。内部发展不平衡，南部近城区镇街发展较快，北部生态乡镇发展相对滞后。旅游资源丰富但开发分散，缺乏统一品牌和龙头项目。城乡差距依然明显，基础设施和公共服务均等化水平有待提高。特色农业产业化、品牌化程度不高。功能特征：太和镇是区治所和综合服务中心。山塘、太平南部毗邻清城，具有城市功能拓展和产业承接潜力。三坑、龙颈、禾云等中部乡镇生态和农业特色明显。浸潭、石潭等北部乡镇生态功能突出，旅游资源丰富。整体呈现“南部近城、中部田园、北部生态”的梯度特征。空间特征：空间呈南北狭长分布。南部地势相对平坦，靠近北江和清城区，城市化趋势明显。北部以山地丘陵为主，生态敏感性高。交通干线是城镇和产业分布的主要轴线。区域关系：是清远市中心城区“一江两岸”发展格局的南岸主体。是“广清一体化”的重要功能承载区。是粤港澳大湾区向北的生态休闲门户。

2.2 现行行政区划格局与承载“生态宜居拓展区、优质生活承载地、城乡融合示范区”使命的适配性分析

现有“一个中心镇+多个特色镇、南北差异显著”的行政区划格局，在承载“生态宜居拓展区、优质生活承载地、城乡融合示范区”等使命时，存在以下适配性问题：

对“主城协同、融城发展”的引导不足：与清城区在规划、产业、基础设施等方面的对接机制和空间响应有待加强，未能完全形成功能互补的一体化发展格局。对“南北分区、差异发展”的体现不够：现行的镇级行政区划和资源配置模式，未能充分体现南北部在功能定位、发展重点和保护要求上的显著差异，政策“一刀切”现象一定程度上存在。对“资源整合、品牌统领”的统筹乏力：温泉、漂流等优质旅游资源分散在不同镇的行政区划内，各自为政开发，难以形成规模效应和品牌合力，存在低水平重复建设和内部竞争风险。对“城乡融合、一体发展”的响应滞后：南部城市化地区的治理模式仍带有较多乡镇特征，城市管理服务有待提升；北部乡镇点状分散，公共服务成本高，对乡村振兴的支撑不足。对“价值转化、绿色发展”的支撑不强：生态保护与发展的矛盾在北部乡镇较为突出，缺乏有效的生态补偿和生态产品价值实现机制。

2.3 核心矛盾诊断

矛盾一：作为市辖区的“城市化、工业化”发展冲动与作为生态屏障、农业大区的“保护、涵养”功能要求之间的“角色冲突”矛盾。矛盾二：南部近城区镇街享受融城发展红利与北部生态乡镇承担保护责任、发展受限之间的“利益失衡”矛盾。矛盾三：全区丰富的、同质化的旅游资源禀赋与分散、小规模的开发经营模式之间的“规模不经济”矛盾。矛盾四：快速变化的城市化、乡村振兴等发展需求与相对稳定的行政区划设置之间的“动态不适应”矛盾。

2.4 国内外相似区域的转型经验借鉴

借鉴大都市郊区（如广州从化、增城，成都温江、郫都）在功能定位、生态保护、融城发展方面的经验。借鉴生态功能区、旅游资源富集地区（如浙江安吉、丽水，广西阳朔）在资源整合、品牌打造、生态价值实现方面的实践。借鉴城乡融合发展试验区的经验。启示在于：对于清新区这类兼具城市拓展、生态保护、特色发展功能的市辖区，必须走“融城互补、功能分区、集群发展、品牌运营、融合共生”的道路，通过空间重组和机制创新，破解“散、弱、乱”局面，实现特色化、高质量发展。

第三章 战略：清新区行政区划优化的愿景、理念与核心战略

3.1 总体愿景：建设“广清一体化融合发展先行区、粤港澳大湾区北缘生态康养旅居目的地、全国城乡融合绿色发展典范区、清远市中心城区魅力功能拓展区”

通过行政区划与治理体系的优化思考，助力清新区实现：成为与清城区功能互补、深度融合的高品质生活区。北部生态文旅品牌响誉大湾区，成为知名旅游目的地。城乡差距显著缩小，形成各美其美、美美与共的发展格局。生态产品价值实现机制成熟，绿色发展成为鲜明底色。

3.2 核心理念：从“依附主城”到“融城互补”，从“同质竞争”到“错位发展”，从“分散开发”到“集群运营”，从“城乡二分”到“融合共生”，从“资源产品”到“品牌价值”

从“依附主城”到“融城互补”：变被动接受辐射为主动寻求功能互补，成为清远中心城区不可或缺的特色功能板块。从“同质竞争”到“错位发展”：依据各板块资源禀赋，明确差异化定位，南部融城、中部集聚、北部保育，避免内部恶性竞争。从“分散开发”到“集群运营”：推动分散的旅游资源、农业资源整合，组建开发联盟或运营平台，实现规模化、品牌化、高端化发展。从“城乡二分”到“融合共生”：打破城乡要素流动壁垒，推动基础设施一体化、公共服务均等化、产业发展协同化。从“资源产品”到“品牌价值”：超越对资源的简单售卖，注重品牌塑造、文化注入和产业链延伸，提升整体价值。

3.3 核心战略：“主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化”

主城协同：深度对接清城区发展规划，在交通、产业、公共服务、生态保护等方面实现一体化，形成“清城-清新”融合发展示范区。功能重塑：实施“南融、中聚、北育”战略，明确南部融城发展区、中部特色集聚区、北部生态涵养区的功能定位和发展重点。资源整合：以温泉、山水为核心资源，组建跨镇街的生态文旅发展联盟或投资开发公司，统一规划、开发和运营。城乡互促：推动南部城市化地区提质扩容，优化治理；支持北部中心镇建设，引导人口和产业集聚，服务乡村振兴。价值转化：探索建立生态产品价值实现机制，发展生态农业、乡村旅游、康养度假等绿色产业，将生态优势转化为经济优势。

3.4 调整基本原则

融城发展，功能互补；南北分区，差异引导；集群布局，品牌统领；城乡一体，融合共进；生态优先，绿色发展。

第四章 方案设计：构建“一轴融城、三区协同、两带联动、多集群闪耀”新格局

4.1 目标图景描述

未来清新区，在空间治理上应呈现：

一条紧密的“广清融合发展轴”：沿主要交通干线，强化与清城区在功能、产业、空间上的无缝对接，成为“广清一体化”的先行示范区。三个清晰的“差异化功能协同区”：南部融城发展区（涵盖太和、山塘、太平南部等，重点发展城市综合服务、高品质居住、近郊休闲、高新技术配套等，主动融入中心城区）。中部特色集聚区（涵盖三坑、龙颈、禾云等，重点发展特色农业、田园综合体、农产品加工、文化旅游等，打造清新“美丽廊道”）。北部生态涵养区（涵盖浸潭、石潭等，以生态保护和水源涵养为首要任务，适度发展生态旅游、林下经济、康养度假，打造大湾区“生态绿肺”）。两条活力的“产业发展联动带”：清清新城联动发展带（沿清新与清城交界区域，推动产城融合、功能互补）。生态文旅联动发展带（串联北部和中部的核心旅游资源，形成旅游产业集群）。多个“特色产业与文旅集群”：如清新温矿泉旅游度假集群（整合三坑等温泉资源）、笔架山-太和古洞山水休闲集群、滨江生态农业与乡村旅游集群、浸潭-石潭原生态休闲度假集群等。

4.2 方案一（“功能整合与机制协同，深化融城与优化内部”方案）

本方案侧重于在现有框架内，通过深化与主城协同、优化内部功能分区、建立资源整合平台等方式，提升发展效能，是立足当前、侧重功能优化和机制创新的稳妥路径。

举措A1：内部优化与机制构建，实施“融城、分区、整资、优治、创牌”战略。 成立“清城-清新融合发展联席会议”及常设办公室，统筹规划对接、设施互联、产业协作。出台“南、中、北”功能分区发展指引和差异化考核政策。组建由区国资主导、相关镇参与的“清新区生态文旅投资开发集团”，统一运营核心旅游资源品牌。研究优化太和镇内部管理架构，强化城市社区建设和服务。加大对北部生态乡镇的生态补偿和财政转移支付力度。举措A2：规划统筹，编制“清城-清新融合发展规划”、“清新区南北分区发展规划”和“清新区生态文旅资源整合开发总体规划”。 明确两地功能互补、空间协同的具体方案。明确三个功能区的发展边界、主导功能、负面清单。统筹全区旅游资源，明确各集群定位、开发时序和品牌体系。举措A3：政策创新，制定“融城发展”、“南北差异发展”、“生态补偿与绿色发展”、“区域品牌打造”专项政策。 在土地、财税、招商等方面支持融城发展项目。对北部生态涵养区实行GDP差异化考核，加大生态补偿力度。设立绿色发展基金，支持生态产品价值实现。安排专项资金用于区域公共品牌宣传和营销。

4.3 方案二（“结构重组与平台统筹，设立特色功能区和优化南北设街并镇”方案）

本方案提出更具突破性的构想，探索整合核心特色资源设立“生态文旅功能区”，并对南北部镇街进行优化设置，是旨在强化特色资源统筹和优化治理结构的改革性路径。

举措B1：探索整合北部核心生态旅游资源富集区域（如浸潭镇、石潭镇及周边相关区域），设立县级层面的“清远北部生态文旅功能区（或生态经济示范区）管理委员会”。 赋予其在旅游开发、生态保护、规划建设等方面的县级管理权限，实行“区镇合一”或“区政合一”管理体制，统一负责区域内的保护与发展，打造大湾区知名的生态休闲目的地。举措B2：推动城市化水平高、与清城区建成区基本连片的太和镇撤镇设立街道办事处。 优化街道设置，提升城市治理和公共服务精细化水平，更好地融入中心城区。举措B3：在充分论证和尊重民意的基础上，研究对北部地域相邻、人口规模较小、发展关联度高的乡镇（如浸潭镇与石潭镇）进行适度合并的可能性。 合并后强化中心镇的综合服务功能，提高行政效率和资源集约利用水平。

4.4 方案比较、风险评估与可行性分析

方案一优点：不涉及重大行政区划调整，通过建立高层级协调机制、功能分区指导和市场化平台来整合资源，改革阻力小，灵活性强，易于操作。能有效推动融城发展和内部优化。缺点：跨镇街的资源整合平台（如文旅集团）的协调权威和执行力可能面临挑战；功能分区政策的执行力度和差异化考核的落实需要强有力的监督。方案二优点：能最大程度地打破行政区划对旅游资源整合的束缚，实现高规格、高效率的统一开发保护；撤镇设街能更快地提升城市化地区的治理水平；乡镇合并有利于优化行政资源配置。缺点：涉及行政区划调整，程序复杂，社会关注度高，需充分论证、稳妥推进；设立功能区需要上级强力授权；可能涉及干部安置和群众心理适应问题。风险评估：方案二风险较高，涉及行政区划变更，需进行严格的社会稳定风险评估，并做好周密的实施方案和宣传解释工作。方案一风险相对可控，但建立有效的跨区域、跨部门协调机制同样需要持续努力。可行性分析：近期（未来3-5年）应全力推进方案一。 这是当前推动融城发展、优化内部功能、整合旅游资源最直接、最稳妥的路径。应重点抓好融城协同机制建设、功能区差异化政策制定、文旅资源整合平台搭建、太和镇城市治理提升等工作。同时，可以将方案二作为远景目标和改革方向进行深入研究论证。 特别是在旅游资源整合开发遇到重大体制障碍，或太和镇城市化发展到更成熟阶段时，可适时向上级申报行政区划调整，但需充分准备，确保平稳有序。

第五章 实施路径：机制构建、分区施策、集群打造、品牌塑造的路线图

5.1 第一阶段：规划协同与机制建立（1-3年）

完成清城-清新融合发展规划、南北分区规划、文旅资源整合规划编制。成立融合发展联席会议和文旅投资开发集团。出台功能分区差异化发展政策。启动南部融城发展区重点对接项目和北部生态补偿机制。优化太和镇社区设置和服务模式。

5.2 第二阶段：重点突破与格局初显（2-5年）

“清城-清新”融合发展的重点项目和机制有效运行，同城化水平显著提升。“南、中、北”三大功能区特色更加鲜明，差异化发展格局初步形成。生态文旅投资开发集团运营成熟，成功打造1-2个具有区域影响力的旅游品牌或项目。太和镇城市治理水平明显提升。北部生态乡镇绿色发展取得实效。

5.3 第三阶段：全面优化与价值跃升（3-8年）

“一轴融城、三区协同、两带联动、多集群闪耀”的空间格局成熟定型。清新区成为大湾区知名的生态康养旅居目的地和城乡融合典范。生态产品价值实现机制全面建立。根据发展需要，可研究深化方案二的相关改革。

第六章 关键支撑与保障体系

6.1 组织领导与高位协调保障：必须坚持和加强党的全面领导。成立高规格的清新区行政区划优化与高质量发展领导小组，统筹推进各项工作。积极争取清远市和省在融城发展、生态补偿、旅游改革等方面的政策支持。

6.2 规划统筹与政策创新保障：强化与清城区规划的对接与协同。严格执行“三区三线”管控要求。创新土地管理制度，保障融城发展和乡村振兴项目用地。完善生态保护补偿机制。

6.3 基础设施与互联互通保障：加快推进与清城区连接的快速道路、轨道交通等基础设施建设。完善区内“南、中、北”交通网络，特别是旅游公路建设。提升水利、能源、信息、环保等基础设施水平。

6.4 产业生态与城乡融合保障：南部重点发展城市经济和高新技术配套服务业；中部发展精致农业、农产品加工和乡村旅游；北部发展生态旅游和林下经济。推动城乡基础设施一体化和公共服务均等化。

6.5 公共服务与人才支撑保障：推动优质教育、医疗资源在区内均衡布局，并向北部乡镇倾斜。大力引进和培育城市规划、旅游管理、生态环保、现代农业等领域的高层次人才和实用型人才。

6.6 体制机制与治理能力保障：深化“放管服”改革，优化营商环境。探索“管委会+投资开发公司”模式运营功能区。提升基层社会治理现代化水平，推广智慧治理。

第七章 结论与展望：以空间与治理创新，引领清新区从“城郊辅区”到“特色强区”的美丽蝶变

对清新区行政区划与治理架构进行与其“清远市中心城区生态宜居拓展区、大湾区优质生活圈承载地、城乡融合发展示范区”战略定位相匹配的优化思考，是破解当前制约其功能定位、内部协同、资源整合、城乡融合、品牌塑造等核心瓶颈的基础性、前瞻性探索。这不仅是管理单元的调整，更是发展理念、空间组织、资源配置、治理模式的深刻变革，旨在构建一个能够有力支撑清新区实现从“城郊辅区”到“特色强区”根本性跃升的治理体系。

方案一提供了聚焦当前最突出的融城协同不足、内部结构不清、资源整合乏力、城乡治理差异等紧迫问题、通过融城、分区、整资、优治、创牌来破局、风险相对可控、灵活性强的稳妥路径，是清新区推动战略转型、优化发展格局的现实选择和近期主攻方向。方案二描绘了面向未来、通过设立功能区和优化行政区划实现更高效资源配置和治理的远景蓝图，展现了通过更深层次改革实现跨越式发展的可能路径。无论选择何种路径，其核心要义在于必须为清新区明确与主城的互补关系、塑造独特功能价值提供最清晰的空间指引；必须为清新区整合分散资源、打造强势品牌提供最有效的组织平台；必须为清新区破解南北失衡、促进城乡融合提供最科学的制度设计；必须为清新区适应不同区域发展需求、提升整体治理效能提供最合理的架构安排。

我们相信，在各级的坚强领导与大力支持下，只要清新区牢牢把握“广清一体化”和城乡融合发展战略机遇，以“主城协同、功能重塑、资源整合、城乡互促、价值转化”为总抓手，以空间治理与体制机制的创新优化为突破口，发扬生态优先、特色发展的精神，保持战略定力，一张蓝图绘到底，必能成功走出一条从“城郊辅区”到“特色强区”、从“生态守护”到“价值转化”的绿色发展之路，在清远市建设大湾区魅力之城的宏伟征程中，绽放“山水清新、活力新区”的独特光彩。

（本报告为AI模拟生成的研究性文本，所有观点、建议均为推演设想，不构成任何实际政策建议。具体政策制定需以官方权威信息为准。）