关于肇庆市高要区行政区划优化的战略布局与实施路径研究报告

报告撰写人：湘映

说明：本报告由AI人工智能生成，旨在测试其在分析一个以“肇庆中心城区重要组成部分、历史悠久的县域经济强区、‘一江两岸’格局中南岸主体，但面临城区与广袤乡镇发展不平衡、与端州鼎湖跨江协同发展尚需深化、产业转型升级压力大、内部空间结构较为松散、在肇庆都市核心区框架下如何明确自身功能定位、实现从‘县域’到‘城区’思维与功能双重转变、打造产城融合与城乡融合示范区”为典型特征的区域时，如何从空间治理维度应对“作为肇庆中心城区的‘江南板块’，既承担着与端州隔江呼应、共建‘一江两岸’都市核心区的重任，又管辖着大量乡镇，具有典型的‘半城半乡、沿江组团、城乡交错’特征，存在中心城区（南岸、金渡等街道）能级不高、辐射带动力有限，与广大乡镇发展梯度大、联系不够紧密的矛盾；拥有较好的产业基础（如五金、化工、汽车零部件等），但传统产业转型升级、新兴产业培育壮大、产业链现代化水平提升任务艰巨，产业空间布局相对分散、集聚度不高的矛盾；与端州区一江之隔，地理联系紧密，但在功能互补、交通互联、公共服务共享、生态共治等方面的协同发展仍有较大提升空间，存在‘隔江不隔心，但协同需深化’的矛盾；内部空间结构松散，各乡镇发展水平、资源禀赋、功能定位差异显著，既有紧邻端州的南岸、金渡等融城先锋，也有偏远的山区乡镇，如何优化内部空间组织，促进区域协调发展，形成‘中心带动、多点支撑、特色发展’格局的矛盾；在肇庆市全力推动‘一江两岸’融合、做大做强中心城区的战略下，高要区如何找准自身在都市核心区中的独特定位，从过去相对独立的‘县域思维’转向主动融入、功能互补的‘城区思维’，实现从‘经济强区’到‘都市核心区重要增长极’跨越的矛盾；现有治理格局在应对‘融城发展、产业升级、城乡协调、内部统筹、定位重塑’等系统性任务时，日益显现出中心能级不足制约辐射、产业分散制约升级、跨江协同不畅制约融合、内部结构松散制约统筹、功能定位模糊制约聚焦等治理效能瓶颈。”等核心问题，提出服务于“融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑”目标的行政区划优化构想。报告内容基于对肇庆市、高要区相关发展规划、政策文件的学习与模拟，尝试构建一套系统性的分析框架与优化设想。所有内容均为学术探讨性质的模拟推演，不代表任何官方立场，亦可能存在基于不完全信息的推断或与实际情况的偏差，仅供研究参考与思路启发，敬请读者审慎鉴别。

摘要

本报告聚焦于肇庆市中心城区“一江两岸”格局中南岸主体、兼具深厚产业基础和广阔乡村腹地的高要区。高要的发展站在了 “从‘相对独立的县域经济单元’向‘肇庆都市核心区有机组成部分和重要增长极’转型、从‘传统产业主导’向‘先进制造业与现代服务业融合发展’转变、从‘城乡二元结构明显’向‘城乡深度融合发展’演进、从‘沿江点状开发’向‘轴带串联、组团发展’优化、从‘与端州隔江相望’向‘与端州鼎湖跨江融合、一体发展’迈进的历史关口。其角色不仅是肇庆制造业高质量发展的重要阵地、城乡融合发展的关键板块，更是“一江两岸”城市形态不可或缺的“南翼”，承担着疏解中心城区功能、拓展城市发展空间、承载产业升级、展现岭南山水特色、推动共同富裕的多重使命，机遇与挑战并存：一方面，拥有扎实的产业基础、相对充裕的土地空间、丰富的生态和农业资源、与端州一江之隔的紧密地缘是其核心优势。另一方面，高要也面临着中心城区（江南板块）功能能级和城市品质亟待提升、对乡镇辐射带动力不足；传统产业转型升级阵痛与新兴产业培育壮大并存的压力；内部发展不平衡不充分，城乡差距较大；与端州、鼎湖的跨江交通、功能、产业、公共服务衔接仍需加强；在都市核心区中的功能定位有待进一步清晰和聚焦等现实挑战。 其面临的结构性矛盾在于：南岸、金渡等街道作为对接端州的“桥头堡”，其城市功能、基础设施、公共服务、环境品质与一江之隔的端州中心城区存在差距，未能充分发挥同城化效应，对区内乡镇的辐射和服务能力也有待加强。产业“群山无峰”，虽然总量不小，但缺乏具有绝对带动力的龙头产业集群，产业链现代化水平不高，产业空间布局相对分散，制约了创新能力和竞争力的提升。高要区内部既有城市化水平较高的沿江街道，也有广大的传统农业乡镇和生态功能区，发展梯度大。如何优化资源配置，推动基础设施和公共服务向乡镇延伸，促进特色化、差异化发展，形成协调发展格局，是重大课题。西江既是连接高要与端州、鼎湖的纽带，也是一道物理分隔。虽然桥梁交通不断改善，但在功能布局、产业协作、生态共治、服务共享等方面的一体化规划与建设仍需加强，跨江协同的成本和机制障碍仍然存在。在肇庆“一江两岸三区”的都市核心区框架中，高要区需要明确自身的核心功能和独特价值。是作为先进制造业的核心承载区？还是作为都市区的生态后花园和农产品保障基地？或是两者兼而有之？这关系到资源投放的重点和区域协调的方向。

核心关切在于：当前高要区‘中心城区能级有待提升、产业布局有待优化、城乡发展有待协调、跨江协同有待深化、功能定位有待聚焦’的治理格局，在面对‘如何提升南岸、金渡等沿江片区的城市功能、产业层次和环境品质，使其真正成为与端州功能互补、交相辉映的现代化城区，并增强对区内乡镇的辐射带动力？如何优化产业空间布局，推动产业入园集聚，培育壮大主导产业集群，推动传统产业转型升级，同时积极承接大湾区优质产业转移，构建现代化产业体系？如何统筹城乡发展，在保障粮食安全和生态安全的前提下，推动乡镇特色化发展，完善基础设施和公共服务网络，缩小城乡差距，促进共同富裕？如何与端州区、鼎湖区建立更加紧密、高效的协同发展机制，在跨江交通、产业分工、生态廊道建设、公共服务一体化等方面取得突破性进展，实现从‘隔江发展’到‘拥江发展’的转变？如何在市级国土空间规划和‘一江两岸’协同发展规划中，进一步明确和聚焦高要区的核心功能定位，并以此指导资源投放、项目布局和考核评价，形成差异化、互补化的发展格局？’等系统性任务时，是否存在因中心能级不足导致融城效应不彰、因产业分散导致竞争力不强、因内部结构松散导致统筹难度大、因跨江协同不畅影响都市区整体竞争力、因定位模糊导致发展重点不突出的问题？

审视现状，高要区面临 “融城发展迫切性与中心城区能级不足的‘需求-能力’矛盾；产业升级紧迫性与布局分散、集群不强的‘目标-载体’矛盾；城乡协调发展要求与发展不平衡现实的‘理想-现实’矛盾；跨江协同趋势与现行协调机制的‘方向-路径’矛盾；功能定位多元化与资源有限性的‘多元-聚焦’矛盾” 的深层矛盾。其在空间治理维度上具体体现为：亟需提升沿江中心城区的综合承载力和辐射力；亟需优化产业空间布局，推动集聚发展；亟需构建更加均衡、联动的城乡空间结构；亟需在市级层面建立更高效有力的跨江协同机制；亟需明确和聚焦在都市核心区中的核心功能定位。

鉴于此，本研究认为，高要区正处于从 “‘县域经济强区、城乡二元结构’向‘都市核心增长极、城乡融合示范区’转型、从‘传统产业重镇’向‘先进制造集聚区’转变、从‘隔江发展’向‘拥江融合’演进、从‘内部发展不平衡’向‘组团协调、特色发展’优化、从‘功能相对多元’向‘核心功能聚焦’重塑的关键阶段。 对其行政区划与治理架构进行适应性、前瞻性的优化思考，是破解当前制约其融城发展、产业升级、城乡协调、区域协同、功能聚焦等核心瓶颈，将“产业基础、土地空间、生态资源、临江区位”四大核心优势转化为发展胜势的关键性制度设计探索。核心目的在于通过治理视角的审视，服务于 “融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑” 的核心战略。

报告提出高要区行政区划优化的 总体战略构想 是：实施“中心提升、产业集聚、城乡联动、跨江融合、功能聚焦”的系统性优化，推动区域发展格局从“中心不强、产业分散、城乡不均、协同不深、定位不明”向“中心崛起、集群发展、协调共进、深度融城、特色鲜明”的积极转变。 具体路径是探索构建 “一个能级跃升的沿江都市核心区、一条串联城乡的‘Y’字形（沿西江、沿新兴江）发展轴、三大功能互补的产业发展集聚区（先进制造集聚区、特色优势产业提升区、生态文旅与现代农业示范区）、多个特色鲜明的城镇与乡村节点、一套高效的‘一江两岸’协同与内部统筹机制” 的现代化治理新框架。

基于此，报告设计了两套侧重不同的方案。方案一（“内部结构优化与跨江协同并重，强化中心与促进集聚”） 侧重于在维持现有行政区划主体稳定的前提下，大力优化内部空间组织和镇街功能，并积极融入跨江协同机制。方案二（“推动跨江功能整合，探索‘大南岸’都市区发展新格局”） 则提出更具突破性的构想，探索高要沿江核心区域与端州、鼎湖进行更深度功能整合的可能性。报告建议采取 “近期重点实施方案一，全力推动内部优化与深度融城；中长期视发展需要深入研究方案二，审慎探索跨江整合路径” 的实施路径，并规划了分阶段的实施路线图与综合性支撑保障体系，尤其强调建立市级层面的“一江两岸”协同发展机制和明确高要功能定位。

本研究认为，对高要区行政区划与治理架构进行与其“都市核心增长极、先进制造承载区、城乡融合示范区”战略定位相匹配的优化思考，是破解当前制约其融城发展、产业升级、城乡协调等核心瓶颈的基础性、前瞻性探索。这不仅是内部管理单元的调整，更是发展思维、空间组织、产业布局、区域关系、功能定位的深刻变革，旨在构建一个能够有力支撑中心城区能级提升、高效承载产业集聚发展、有效促进城乡区域协调、深度融入“一江两岸”格局的现代化治理体系。报告旨在提供一种基于AI模拟推演的战略分析视角，为相关领域的深入思考与探讨提供参考。

第一章 绪论：从“江畔明珠”到“都市核心增长极”：高要区的定位重塑与格局优化

1.1 研究背景：粤港澳大湾区建设深入推进，产业梯度转移加速，为高要承接优质项目带来机遇；肇庆市全力推动“一江两岸”融合发展，做大做强中心城区，对高要的融城发展和功能提升提出明确要求；高要自身产业转型升级、城乡协调发展、生态文明建设的内在需求迫切；县域经济向都市经济转型，要求治理思维和空间格局进行相应调整。

1.2 问题提出：作为中心城区组成部分，南岸等沿江片区城市功能、品质与端州存在差距，辐射带动力不足的矛盾；产业基础较好但布局分散、集聚度不高、转型升级压力大的矛盾；城乡发展不平衡，内部东西部、南北部发展差异较大的矛盾；与端州、鼎湖一江之隔，跨江协同发展在规划、交通、产业、公共服务等方面仍需深化的矛盾；在“一江两岸”格局中功能定位有待进一步清晰和聚焦的矛盾。

1.3 研究目标与核心议题：探寻空间治理与体制创新优化赋能“融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑”核心任务的高要路径。

1.4 研究思路与方法

第二章 诊断：高要区空间发展的格局、禀赋与结构性矛盾

2.1 多维透视：肇庆市中心城区的重要组成部分（江南板块）；历史悠久的县域，经济总量在全市位居前列；产业基础扎实，以五金、化工、汽车零部件、装配式建筑、预制菜等为主导；地域广阔，地形多样，包括沿江平原、丘陵和山区；西江、新兴江贯穿全境，生态资源丰富；下辖多个街道和镇，发展不平衡；与端州区隔西江相望，与鼎湖区、佛山高明区等地接壤。

2.2 现行行政区划格局与承载“都市核心增长极、先进制造承载区、城乡融合示范区、‘一江两岸’南翼”使命的适配性分析

2.3 核心矛盾诊断

2.4 国内外相似区域（如大城市周边转型中的县/区、跨江发展的城市片区、城乡二元结构明显区域）在融城发展、产业集聚、城乡协调、区域协同方面的行政区划调整与治理创新经验借鉴

第三章 战略：高要区行政区划优化的愿景、理念与核心战略

3.1 总体愿景：建设“粤港澳大湾区西翼智能制造新高地、肇庆‘一江两岸’现代化高品质都市区南翼核心、城乡深度融合发展示范区、岭南山水特色魅力区”

3.2 核心理念：从“县域思维”到“城区思维”，从“隔江发展”到“拥江融合”，从“产业分散”到“集群发展”，从“城乡二元”到“城乡一体”，从“点状开发”到“轴带串联”，从“功能多元”到“特色聚焦”

3.3 核心战略：“融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑”

3.4 调整基本原则：中心带动，提质扩容；产业集聚，转型升级；城乡统筹，特色发展；跨江协同，一体融合；聚焦功能，错位发展；积极稳妥，分步实施

第四章 方案设计：构建“中心带动、轴带串联、三区协同、多点支撑”新格局

4.1 目标图景描述

4.2 方案一（“内部结构优化与跨江协同并重，强化中心与促进集聚”方案）：在维持高要区现有行政区划主体稳定的前提下，着力优化内部镇街空间组织和功能布局，强化中心城区能级，并积极构建和融入高规格的跨江协同机制

4.3 方案二（“推动跨江功能整合，探索‘大南岸’都市区发展新格局”方案）：探索高要区沿江核心区域与端州、鼎湖进行更深度功能整合，优化“一江两岸”都市核心区空间结构与管理体制

4.4 方案比较、风险评估与可行性分析

第五章 实施路径：中心崛起、产业集聚、城乡协调、深度融城的路线图

5.1 第一阶段：规划引领与中心提质（1-3年）

5.2 第二阶段：产业集聚与协同突破（2-5年）

5.3 第三阶段：格局优化与能级跃升（3-8年）

第六章 关键支撑与保障体系

6.1 组织领导与高位协调保障（特别强调市级对“一江两岸”协同和明确高要功能定位的强力领导）

6.2 规划统筹与政策创新保障（特别强调跨江一体化规划、产业空间保障政策、城乡融合政策）

6.3 基础设施与互联互通保障

6.4 产业生态与平台建设保障

6.5 公共服务均衡与品质提升保障

6.6 生态保护与绿色发展保障

6.7 体制机制改革与治理能力保障

第七章 结论与展望：以空间与治理创新，引领高要从“经济强区”到“都市核心增长极、城乡融合新典范”的华丽转身

第一章 绪论：从“江畔明珠”到“都市核心增长极”：高要区的定位重塑与格局优化

1.1 研究背景：粤港澳大湾区建设深入推进，产业梯度转移加速，为高要承接优质项目带来机遇；肇庆市全力推动“一江两岸”融合发展，做大做强中心城区，对高要的融城发展和功能提升提出明确要求；高要自身产业转型升级、城乡协调发展、生态文明建设的内在需求迫切；县域经济向都市经济转型，要求治理思维和空间格局进行相应调整。

高要区作为肇庆中心城区“一江两岸”格局的南岸主体，正处于从“相对独立的县域经济单元”向“肇庆都市核心区有机组成部分和重要增长极”转型、从“传统产业主导”向“先进制造业与现代服务业融合发展”转变、从“城乡二元结构明显”向“城乡深度融合发展”演进、从“沿江点状开发”向“轴带串联、组团发展”优化、从“与端州隔江相望”向“与端州鼎湖跨江融合、一体发展”迈进的关键阶段。粤港澳大湾区产业重构，为高要承接创新资源和先进制造业提供了契机。肇庆“一江两岸”战略，要求高要从“隔江发展”转向“拥江发展”，全面提升沿江城区能级。高质量发展要求高要加快产业转型升级，推动城乡协调发展。在此背景下，当前“‘中心城区（江南板块）’能级和辐射力不足、产业布局分散且转型升级压力大、内部城乡区域发展不平衡、跨江协同机制不深、在都市区中功能定位尚需进一步聚焦”的治理格局，在应对“如何高水平规划建设南岸、金渡等沿江片区，提升城市功能、环境品质和公共服务水平，使其成为与端州功能互补、魅力相当的现代化城区，并增强对区内乡镇的辐射和服务能力？如何优化产业空间布局，推动企业入园、产业集聚，培育壮大新能源汽车零部件、电子信息、预制菜等主导产业集群，同时推动五金、化工等传统产业智能化绿色化改造，提升产业竞争力？如何统筹城乡发展，在保障粮食安全和生态安全的前提下，推动乡镇依托资源禀赋发展特色产业，完善基础设施和公共服务网络，建设美丽圩镇和宜居宜业和美乡村，促进共同富裕？如何与端州区、鼎湖区建立规划衔接、交通互联、产业互促、生态共保、服务共享的常态化、高效率协同机制，共同做大做强肇庆中心城区？如何在市级层面进一步明确高要区在‘一江两岸三区’中的核心功能定位（如先进制造核心承载区、城市功能拓展区、生态康养旅游区等），并围绕这一定位集中资源，实现差异化、特色化发展？如何优化内部镇街设置和治理架构，适应从管理广大农村地区向统筹城乡发展、推动新型工业化和新型城镇化双轮驱动的转变？”等系统性任务时，日益显现出中心能级不足制约辐射、产业分散制约升级、城乡不均制约统筹、跨江协同不畅制约融合、功能定位模糊制约聚焦等治理效能瓶颈。 思考行政区划与治理架构的优化，是从空间治理和体制机制层面破解高要区“融城提质、产业升级、城乡协调、区域协同、功能聚焦”等核心瓶颈，推动其实现从“经济强区、城乡二元”向“都市核心增长极、先进制造承载区、城乡融合示范区、‘一江两岸’靓丽南翼”跨越的关键性制度设计探索。

1.2 问题提出：作为中心城区组成部分，南岸等沿江片区城市功能、品质与端州存在差距，辐射带动力不足的矛盾；产业基础较好但布局分散、集聚度不高、转型升级压力大的矛盾；城乡发展不平衡，内部东西部、南北部发展差异较大的矛盾；与端州、鼎湖一江之隔，跨江协同发展在规划、交通、产业、公共服务等方面仍需深化的矛盾；在“一江两岸”格局中功能定位有待进一步清晰和聚焦的矛盾。

高要区作为肩负着都市区增长极、制造业主阵地、城乡融合试验田多重使命的区域，面对“融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑”的核心目标，现有格局需重新审视：如何通过规划提升、功能导入、城市更新、环境整治等手段，快速提升南岸、金渡等沿江片区的城市综合承载力和品质形象，使其成为吸引人才和产业的高地，并发挥对禄步、白土、金利等乡镇的辐射带动作用？如何通过规划引导、政策激励、园区整合，推动工业企业向重点产业平台集中，打造若干特色鲜明、配套完善、竞争力强的专业化产业园区，形成产业集群？如何根据各乡镇的资源禀赋、区位条件和发展基础，进行差异化功能定位，制定分类指导政策，推动形成“中心城区-重点镇-一般镇-美丽乡村”协调发展的城镇体系？如何在市级层面建立强有力的“一江两岸”协同发展领导机制和规划协调机制，统一编制沿江景观、交通、产业布局规划，推动跨江通道和快速路网建设，促进公共服务跨江延伸和均衡布局？如何结合肇庆市整体发展战略和高要自身优势，明确其在都市核心区中不可替代的核心功能（例如，是否可明确为“粤港澳大湾区西翼先进制造业基地”、“肇庆城市功能重要拓展区”、“岭南特色城乡融合发展示范区”），并以此统领全区发展？如何优化镇街设置，对面积过小、人口过少、发展动力不足的镇街进行适度整合，对具有发展潜力的重点镇街赋予更大权限，提升治理效能？

1.3 研究目标与核心议题：探寻空间治理与体制创新优化赋能“融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑”核心任务的高要路径。

本报告旨在从支撑高要区实现战略转型、打造高质量发展典范的战略高度，探讨行政区划与治理架构优化的战略布局。核心目标是：通过治理视角的审视和可能的调整，为提升沿江城区能级、优化产业空间布局、促进城乡区域协调、深化跨江协同发展、聚焦核心功能定位提供空间保障和制度支撑；为高要从“县域思维”转向“城区思维”、从“经济大区”转向“质量强区”探索路径；为将高要建设成为肇庆“一江两岸”格局中强有力的一极奠定坚实基础。 核心议题包括：第一，如何通过优化内部空间组织和功能布局，提升中心城区能级和辐射力？第二，如何整合产业空间，打造高能级产业集聚平台？第三，如何优化城乡空间结构，促进区域协调发展？第四，如何建立高效、务实的跨江协同发展机制？第五，如何明确和聚焦高要在都市核心区中的核心功能定位？

1.4 研究思路与方法

遵循“使命审视-瓶颈诊断-目标引领-方案设计-路径规划”的逻辑框架。首先，深刻理解高要区在区域发展新格局中的新使命与内在要求。其次，诊断现有区划和体制在适配融城发展、产业集聚、城乡协调、区域协同等方面存在的结构性矛盾。再次，提出符合高要“半城半乡、产业基础好、城乡差异大、跨江发展”特质的优化愿景、理念与核心战略。然后，设计兼具现实性与前瞻性的具体方案。最后，规划中心提质、产业集聚、循序渐进的实施路径。

第二章 诊断：高要区空间发展的格局、禀赋与结构性矛盾

2.1 多维透视：肇庆市中心城区的重要组成部分（江南板块）；历史悠久的县域，经济总量在全市位居前列；产业基础扎实，以五金、化工、汽车零部件、装配式建筑、预制菜等为主导；地域广阔，地形多样，包括沿江平原、丘陵和山区；西江、新兴江贯穿全境，生态资源丰富；下辖多个街道和镇，发展不平衡；与端州区隔西江相望，与鼎湖区、佛山高明区等地接壤。

核心优势：扎实的产业基础和较为完整的工业体系；相对充裕的土地资源和发展空间（相较于端州）；丰富的生态资源和农业资源（森林、水域、农田）；与端州一江之隔的紧密区位，是“一江两岸”的重要组成部分；一批有特色的专业镇（如金利、金渡、白土等）。核心挑战：中心城区（江南板块）城市功能、品质和辐射力有待提升；产业布局相对分散，集聚度不够，转型升级任务重；内部区域发展不平衡，城乡差距较大；与端州、鼎湖的跨江协同需深化；在都市核心区中的功能定位需进一步聚焦和提升。功能特征：沿江区域（南岸、金渡等）是城市功能拓展区和产业集聚区；中部、东部镇（如金利、白土）是制造业重镇；西部、北部山区镇（如乐城、水南、河台等）以生态农业和林业为主。整体呈现“东工西农、沿江集聚”的格局。空间特征：地域面积广阔，空间结构较为松散。沿西江的南岸、金渡等街道城市化水平较高，是融入中心城区的前沿。东部、中部的金利、白土、蛟塘等镇工业基础较好。西部、北部山区镇生态功能重要，发展相对滞后。新兴江沿岸是重要的城镇和产业分布带。区域关系：是肇庆“一江两岸”都市核心区的南岸主体，与端州隔江相望，是跨江融合发展的主阵地。与鼎湖区接壤，与佛山高明区相邻，是肇庆融入广佛的东大门之一。

2.2 现行行政区划格局与承载“都市核心增长极、先进制造承载区、城乡融合示范区、‘一江两岸’南翼”使命的适配性分析

现有以多个街道和镇为主体的行政区划格局，在承载“增长极、承载区、示范区、南翼”等使命时，存在以下适配性问题：

对“提升中心能级、促融城”的支撑有待加强：南岸、金渡等作为对接端州的核心区域，其城市功能和治理能级有待提升，现行街道设置和权限可能难以满足高强度开发、高品质建设、高效能治理的要求。对“优化产业布局、促集聚”的引导需强化：产业园区和工业企业分布在多个镇街，存在同质竞争和资源分散问题，需要在全区层面进行更有效的产业空间整合和布局优化。对“促进城乡协调、促融合”的统筹需提升：镇街数量较多，发展水平差异大，在资源配置、政策扶持、公共服务等方面需要加强区级统筹，推动均衡发展。对“深化跨江协同、促一体”的机制需做实：与端州、鼎湖的协同发展涉及跨行政区协调，需要市级层面强有力的统筹和常态化、实体化的协同工作机制。对“聚焦功能定位、促发展”的聚焦需明确：各镇街功能相对多元，缺乏在全区乃至全市层面的清晰、聚焦的核心功能定位统领，可能导致发展重点不突出。

2.3 核心矛盾诊断

矛盾一：融入“一江两岸”都市核心区、提升沿江城区能级的迫切需求与当前沿江片区城市功能、品质、辐射力相对不足之间的“融城需求与承载能力”矛盾。矛盾二：产业转型升级、培育产业集群的迫切需要与产业布局相对分散、园区能级不高、产业链不完善之间的“升级目标与载体支撑”矛盾。矛盾三：推动城乡协调发展、促进共同富裕的目标与内部东西部、城乡之间发展不平衡现实之间的“协调发展与区域差异”矛盾。矛盾四：与端州、鼎湖地理相邻、一体发展的大趋势与跨行政区规划、建设、管理协同机制不健全之间的“一体化需求与行政分割”矛盾。矛盾五：在都市核心区中承担多样化功能与资源有限、需要聚焦核心功能形成竞争优势之间的“功能多元与资源聚焦”矛盾。

2.4 国内外相似区域的转型经验借鉴

借鉴大城市周边县区改区后融入主城发展的经验（如广州增城、番禺），学习其在城市规划、交通对接、功能承接、产业升级方面的做法。借鉴跨江、跨河发展城市（如杭州、武汉）在两岸协同规划、基础设施互联、功能互补方面的经验。借鉴城乡融合发展示范区的经验，学习其在要素流动、公共服务均等化、乡村特色发展方面的探索。借鉴通过优化内部行政区划促进产业集聚和城镇体系优化的经验。启示在于：对于高要这类转型中的都市区板块，必须明确自身在区域中的核心功能，通过提升中心能级、优化产业布局、深化区域协同、统筹城乡发展，实现从县域到城区的成功转型。

第三章 战略：高要区行政区划优化的愿景、理念与核心战略

3.1 总体愿景：建设“粤港澳大湾区西翼智能制造新高地、肇庆‘一江两岸’现代化高品质都市区南翼核心、城乡深度融合发展示范区、岭南山水特色魅力区”

通过行政区划与治理体系的优化思考，助力高要实现：沿江城区能级大幅提升，与端州共同构成现代化都市核心区；产业集聚效应显著，成为大湾区重要的先进制造业基地；城乡发展更加协调，形成各具特色、融合共生的城乡发展新格局；与端州、鼎湖实现高水平协同发展，“一江两岸”交相辉映；生态环境更加优美，呈现“城在江畔、山水相依”的岭南特色风貌。

3.2 核心理念：从“县域思维”到“城区思维”，从“隔江发展”到“拥江融合”，从“产业分散”到“集群发展”，从“城乡二元”到“城乡一体”，从“点状开发”到“轴带串联”，从“功能多元”到“特色聚焦”

从“县域思维”到“城区思维”：树立都市区意识，在规划、建设、管理、服务上向中心城区标准看齐。从“隔江发展”到“拥江融合”：主动对接端州，推动规划对接、交通互联、功能互补、服务共享，实现拥江发展。从“产业分散”到“集群发展”：推动产业入园集聚，培育特色产业集群，提升产业链水平。从“城乡二元”到“城乡一体”：推动城乡要素自由流动、基础设施一体化和公共服务均等化。从“点状开发”到“轴带串联”：依托西江、新兴江和主要交通干线，构建串联城乡的发展轴带。从“功能多元”到“特色聚焦”：明确自身在都市区的核心功能，集中资源打造独特竞争优势。

3.3 核心战略：“融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑”

融城提质：高水平规划建设沿江城区，提升功能品质，深度融入“一江两岸”。产业强基：优化产业空间布局，打造高能级产业平台，推动产业集群化发展。城乡融合：统筹城乡发展，推动乡村振兴，形成协调发展格局。内部优化：优化内部空间组织和镇街设置，提升治理效能。定位重塑：明确在都市核心区中的核心功能定位，实现差异化、特色化发展。

3.4 调整基本原则

中心带动，提质扩容；产业集聚，转型升级；城乡统筹，特色发展；跨江协同，一体融合；聚焦功能，错位发展；积极稳妥，分步实施。

第四章 方案设计：构建“中心带动、轴带串联、三区协同、多点支撑”新格局

4.1 目标图景描述

未来高要，在空间治理上应呈现：

一个能级跃升、功能完善的“沿江都市核心区”：以南岸、金渡等为核心，城市功能完善、品质卓越、与端州隔江呼应。一条串联城乡、集聚要素的“Y字形发展轴”：沿西江打造城市创新发展轴，沿新兴江打造城乡融合发展轴，形成区域发展主骨架。三大功能互补、特色鲜明的“产业发展与功能集聚区”：先进制造集聚区（以金利、金渡、白土等为重点）；特色优势产业提升区（推动五金、化工等传统产业转型升级集中区）；生态文旅与现代农业示范区（以西部、北部生态乡镇为主体）。多个定位清晰、宜居宜业的“特色城镇与美丽乡村节点”：如禄步、新桥、莲塘等中心镇，以及各具特色的美丽乡村。一套高效的“‘一江两岸’协同与内部统筹机制”：与端州、鼎湖协同高效，内部发展统筹有力。

4.2 方案一（“内部结构优化与跨江协同并重，强化中心与促进集聚”方案）

本方案侧重于在维持高要区现有行政区划主体稳定的前提下，着力优化内部空间组织和功能布局，强化中心城区能级，并积极构建和融入高规格的跨江协同机制，是立足当前、侧重内涵优化、机制创新的稳健式路径。

举措A1：内部优化，构建“中心城区-重点镇-一般镇-乡村”的城镇体系，适时优化镇街设置。提升南岸街道、金渡镇（可考虑撤镇设街）等沿江区域能级，强化其城市综合服务功能和产业集聚功能，将其打造为对接端州、辐射全区的高能级核心板块。考虑对面积较小、人口较少、发展动力不足的乡镇进行适度合并，强化中心镇（如禄步、白土、金利等）的辐射带动能力。在条件成熟的产业重镇（如金利），探索赋予更大的经济社会管理权限，设立“镇级市”或类似功能区试点。举措A2：规划统筹，明确“三大功能区”并制定差异化发展策略。在全区层面明确划分“都市功能与先进制造核心区”（沿江及东部）、“特色产业与城乡融合示范区”（中部）、“生态保护与绿色发展引领区”（西部北部），实施差异化考核和资源配置政策，引导产业和人口向重点区域集聚。举措A3：产业聚焦，打造“一区多园”的高能级产业平台体系。整合提升现有工业园区，重点打造“金利高新区（或经开区）”、“金渡-白土产业集聚区”等2-3个市级重大产业平台，实行统一规划、统一管理、统一招商，集中资源完善配套设施，提升平台能级。举措A4：融城提质，主动对接并深度融入市级“一江两岸”协同发展框架。积极推动与端州、鼎湖的规划对接，共同编制沿江景观和产业规划。全力配合跨江交通设施（如桥梁、隧道、轨道交通）建设。推动教育、医疗、文化等优质公共服务跨江布局和共享。共同保护西江生态廊道。

4.3 方案二（“推动跨江功能整合，探索‘大南岸’都市区发展新格局”方案）

本方案探索高要区沿江核心区域与端州、鼎湖进行更深度功能整合，是更具突破性、旨在优化“一江两岸”都市核心区空间结构、探索更高级别协同发展模式的远景路径。

举措B1：探索将高要区与端州区联系最紧密的沿江区域（如南岸街道、金渡镇等）在功能上纳入“大端州都市核心区”或“一江两岸协同发展特别合作区”进行一体化规划、建设和管理。旨在打破行政区划对沿江融合发展的制约，实现规划、交通、产业、公共服务、生态保护的高度一体化。举措B2：在新的跨江协同框架下，对高要区内部进行功能重构。可形成：深度融城发展区（原南岸、金渡等，全面融入都市核心区）；先进制造核心区（以金利、白土等为重点，打造专业化产业基地）；生态文旅与城乡融合区（西部北部乡镇，重点发展生态旅游和现代农业）。使高要的功能定位更加清晰。举措B3：在功能整合区域实行统一的城市规划、土地利用政策、产业准入标准、环境保护要求和部分公共服务。探索建立跨行政区GDP统计、税收分享等利益协调机制。

4.4 方案比较、风险评估与可行性分析

方案一优点：不涉及行政区划的重大调整，改革阻力相对较小，可操作性强。通过内部镇街优化和功能区划分，能有效提升中心能级和促进产业集聚。通过积极融入市级协同机制，能在不改变行政区划的前提下推动跨江融合。缺点：跨江协同的深度和效果受市级统筹力度和对方意愿影响较大。内部镇街调整需谨慎推进，做好社会稳定风险评估。方案二优点：能从空间和体制上实质性推动“一江两岸”深度融合，优化都市核心区空间结构，可能极大提升沿江区域发展能级和整体竞争力。缺点：涉及跨县级行政区的区划调整或功能整合，程序极为复杂，利益协调难度巨大，社会影响深远，需要省级甚至国家层面强力推动和周密部署，实施难度和风险极高。风险评估：方案二风险极高，需重点评估涉及区域的干部人事、社会稳定、短期发展不确定性等风险。方案一风险相对可控，主要在于内部优化调整需稳妥推进，以及跨区协同机制的成效存在不确定性。可行性分析：强烈建议近期（未来3-5年）以方案一为主攻方向和实施重点。这是最符合当前实际、能在现有体制框架下有序推动工作、阻力相对较小的务实选择。应全力推动内部结构优化，明确功能分区，打造产业平台，并积极推动市级协同机制做实。方案二应作为远景目标和深入研究的课题。在“一江两岸”协同发展达到高度融合、各方共识高度统一、条件极端成熟时，可考虑在省级统筹下，审慎研究功能整合的可能性。当前可作为战略研究课题。

第五章 实施路径：中心崛起、产业集聚、城乡协调、深度融城的路线图

5.1 第一阶段：规划引领与中心提质（1-3年）

完成全区国土空间总体规划编制，明确“三大功能区”划分。启动南岸、金渡等沿江核心区域城市设计及控制性详细规划修编，提升规划建设标准。研究并稳妥推进镇街优化设置方案。积极参与市级“一江两岸”协同发展规划编制。启动产业园区整合提升前期工作。

5.2 第二阶段：产业集聚与协同突破（2-5年）

“一区多园”产业平台体系基本形成，主导产业集聚度明显提升。沿江核心区域城市更新和功能提升项目取得显著进展，城市面貌焕然一新。与端州、鼎湖在交通互联、公共服务共享等方面取得一批实质性合作成果。城乡基础设施和公共服务均衡化水平稳步提高。

5.3 第三阶段：格局优化与能级跃升（3-8年）

“中心带动、轴带串联、三区协同、多点支撑”的空间格局基本形成。高要区作为肇庆先进制造核心承载区、城乡融合示范区的地位基本确立。“一江两岸”协同发展达到较高水平，高要南翼核心作用充分彰显。根据发展需要，深入研究方案二（跨江整合）的可行性。

第六章 关键支撑与保障体系

6.1 组织领导与高位协调保障：必须坚持和加强党的全面领导。争取市级对高要融城发展、产业升级、城乡融合的大力支持，并强化“一江两岸”协同发展的市级统筹。高要区委区政府要担当主体责任，主动作为。

6.2 规划统筹与政策创新保障：坚持“多规合一”，确保规划刚性执行。争取在产业用地、乡村振兴、城乡融合等方面的政策支持。制定鼓励产业集聚、中心城区提质、跨江协同的专项政策。

6.3 基础设施与互联互通保障：加快推进融入“一江两岸”的交通网络建设，包括新的跨江通道、快速路、轨道交通等。完善区内交通网络，特别是中心城区与各镇、产业园区之间的连接。提升水利、能源、信息等基础设施支撑能力。

6.4 产业生态与平台建设保障：围绕主导产业，加大招商引资和产业链培育力度。提升产业园区配套服务水平，建设标准厂房、研发平台、生活服务设施。优化营商环境，吸引和留住人才。

6.5 公共服务均衡与品质提升保障：加大沿江城区优质公共服务设施供给，提升城市吸引力。推动教育、医疗、文化资源向乡镇延伸，缩小城乡差距。

6.6 生态保护与绿色发展保障：严格保护西江、新兴江等流域生态环境和北部山区生态屏障。推动产业绿色化转型，建设美丽乡村。

6.7 体制机制改革与治理能力保障：深化“放管服”改革，提升行政效能。探索适应城乡融合发展的基层治理新模式。建设高素质专业化干部队伍。

第七章 结论与展望：以空间与治理创新，引领高要从“经济强区”到“都市核心增长极、城乡融合新典范”的华丽转身

对高要区行政区划与治理架构进行与其“都市核心增长极、先进制造承载区、城乡融合示范区”战略定位相匹配的优化思考，是破解当前制约其融城发展、产业升级、城乡协调等核心瓶颈的基础性、前瞻性探索。这不仅是内部管理单元的调整，更是发展思维、空间组织、产业布局、区域关系、功能定位的深刻变革，旨在构建一个能够有力支撑中心城区能级提升、高效承载产业集聚发展、有效促进城乡区域协调、深度融入“一江两岸”格局的现代化治理体系。

方案一提供了聚焦当前最突出的中心能级、产业分散、城乡不均、跨江协同等紧迫问题、通过内部结构优化、功能区引导、产业平台打造、主动融城来破局、风险相对可控、操作性强的务实路径，是高要推动转型发展、提升区域竞争力的现实选择和近期主攻方向。方案二描绘了面向未来、优化“一江两岸”空间结构、探索更深层次跨江融合的理想蓝图，展现了推动肇庆中心城区实现从“隔江”到“拥江”治理结构变革的远景构想。无论选择何种路径，其核心要义在于必须为高要区提升沿江城区能级、实现深度融城提供最有效的策略；必须为优化产业布局、打造先进制造集群提供最有力的空间保障；必须为促进城乡协调发展、推动共同富裕探索可行路径；必须为在“一江两岸”格局中找准定位、形成特色竞争优势提供清晰的指引。

我们相信，在各级的坚强领导与大力支持下，只要高要牢牢把握粤港澳大湾区和肇庆“一江两岸”融合发展的战略机遇，以“融城提质、产业强基、城乡融合、内部优化、定位重塑”为总抓手，以空间治理与体制机制的创新优化为突破口，发扬高要人务实进取、敢闯敢试的精神，科学谋划、凝聚共识、稳扎稳打、久久为功，必能成功走出一条从“经济强区、城乡二元”向“都市核心增长极、先进制造承载区、城乡融合新典范”的华丽转身之路，在肇庆加快实现“两个定位”的征程中谱写更加辉煌的“高要篇章”。

（本报告为AI模拟生成的研究性文本，所有观点、建议均为推演设想，不构成任何实际政策建议。具体政策制定需以官方权威信息为准。）