1 引言：城市更新的背景与战略意义

城市更新作为推动城市高质量发展的重要抓手，已被提升至国家战略层面。城市更新被明确定位为综合性、系统性战略行动，旨在转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式，全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。在当前我国常住人口城镇化率已逾66%的背景下，城市发展逐步从增量扩张进入存量优化阶段，通过城市更新解决“城市病”问题、优化城市结构、完善城市功能、传承城市文脉显得尤为重要。

对于北京市顺义区而言，城市更新具有特殊的战略意义。作为首都重点发展的平原新城，顺义区承担着“平原新城看顺义”和“三个走在前列”的目标要求，面临着融入全市“五子联动”布局、建设国际空港新城的重要使命。顺义区兼具老城区存量空间资源提质增效和新城区功能完善的双重任务，区内既有大量建成于上世纪末的老旧小区、老旧厂房，也有正在快速发展的临空经济区、中德产业园等新兴产业集聚区。这种多元复合的城市结构使得顺义区的城市更新工作更具复杂性和挑战性。

顺义区城市更新改造是推动区域高质量发展、实现“腾笼换鸟”产业升级的关键路径。通过城市更新，顺义区能够有效盘活存量空间资源，提升城市综合承载力，完善城市功能，优化空间布局，增强城市韧性，从而更好地满足人民群众对高品质生活的向往，为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化顺义提供坚实支撑。同时，城市更新也是顺义区扩大有效投资、促进消费升级、培育新的经济增长点的重要举措，对区域经济持续健康发展具有显著拉动作用。

2 总体要求与基本原则2.1 指导思想

城市更新工作应当与顺义区“平原新城高质量发展”定位紧密结合，服务于国际科创中心建设、国际消费中心城市建设等首都发展大局，为将顺义建设成为国际空港新城提供有力支撑。

2.2 工作目标

顺义区城市更新的总体目标是建立符合区域特色的城市更新可持续发展模式，通过更新改造促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧的现代化城区。具体目标包括：到2030年，基本完成全区2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务；实现老旧厂房转型升级和高效利用；建成一批完整社区和特色街区；城市基础设施明显改善，城市生态系统得到有效修复，城市历史文化得到更好保护传承。通过城市更新，使顺义区城市面貌焕然一新，城市功能更加完善，城市活力显著增强，居民获得感、幸福感、安全感持续提升。

2.3 核心原则

顺义区城市更新应遵循以下核心原则：一是坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，将居民满意度作为衡量更新工作成效的根本标准，优先解决群众急难愁盼问题，建设好房子、好小区、好社区、好城区。二是坚持规划引领，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划的基础作用，实现“多规合一”，确保城市更新在规划指导下有序推进。三是坚持保护与发展并重，保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护，留住城市记忆。四是坚持因地制宜，采取“一地一策”的更新策略，结合区域特色和资源禀赋，探索符合顺义实际的城市更新路径。五是坚持市场主导、政府引导，建立多元化投融资机制，激发市场主体参与城市更新的积极性，形成可持续发展模式。

3 重点任务与实施策略3.1 加强既有建筑改造利用

顺义区既有建筑改造利用应遵循安全、节能、环保、美观的原则，重点对存在安全隐患、不符合节能环保标准、影响城市景观的建筑进行综合改造。对于老旧厂房等工业建筑，鼓励采取功能置换、空间重塑等方式，在符合规划前提下引导向科技创新、文化创意、现代服务业等领域转型。理想汽车北京绿色智能制造基地、睿恩小镇老旧厂房改造项目的成功经验表明，通过创新突破，老旧厂房可以焕发新的生机。对于商业建筑、办公建筑等，鼓励进行节能改造、智能化升级和立面更新，提升建筑品质和使用效率。同时，建立健全既有建筑安全管理机制，定期开展房屋安全体检，建立房屋全生命周期安全管理制度，确保建筑使用安全。

3.2 推进城镇老旧小区整治改造

顺义区应将城镇老旧小区改造作为重要的民生工程和发展工程，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务。改造内容应超越基础类改造的范畴，向完善类和提升类延伸，包括建筑本体改造、基础设施更新、环境整治提升和服务设施完善等多个方面。具体而言，应重点开展老旧小区水电气热管线更新、适老化改造、电梯加装、停车设施扩容、物业服务提升等工作。同时，结合“一刻钟便民生活圈”建设，补齐社区服务短板，建设社区嵌入式服务设施，打造全龄友好型社区。在改造过程中，应充分尊重居民意愿，问计于民，从群众视角出发优化施工方案，最大限度减少扰民，提升居民参与感和获得感。

3.3 开展完整社区建设

完整社区建设是城市更新的重要单元，顺义区应按照《完整社区建设标准》要求，以社区为单位进行系统化更新改造。重点围绕改善社区公共空间、增加便民服务设施、提升社区环境品质等方面开展工作。具体包括：完善社区交通系统，优化步行和自行车交通环境；增加社区绿地广场，建设口袋公园和小微绿地，减少公园绿地500米服务半径盲区；补齐社区公共服务设施，建设社区服务中心、老年驿站、儿童活动场地等。顺义公园、和谐广场的全龄友好景观提升，以及七分干渠、望泉西里、石园南区外侧等多处小微绿地建设，都是完整社区建设的成功实践。通过完整社区建设，实现社区功能的完善和环境的全面提升，增强社区凝聚力和归属感。

3.4 推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造

顺义区老旧街区更新应注重延续街巷肌理，提升街区活力，通过“轻扰动、微更新”方式，保留街区特色风貌，引入新业态新功能。天竺国际体育文化精品街区项目作为市级城市更新示范项目，提供了可借鉴的经验。老旧厂区更新应结合区域产业定位，引导向高精尖产业园区转型，理想汽车北京绿色智能制造基地项目就是老旧厂区成功转型的典型案例。城中村更新应摒弃大拆大建模式，采取综合治理和有机更新方式，完善基础设施和公共服务，改善人居环境，同时保留城市发展脉络和文化记忆。在各类更新改造中，都应注重产业引导和培育，通过更新带动产业升级，通过产业升级支撑更新可持续发展，实现“腾笼换鸟”。

3.5 完善城市功能

顺义区城市更新应着眼于城市整体功能提升，补齐城市短板，增强城市综合承载力。重点包括：优化城市交通体系，推进京密高速、京平高速、轨道交通R4线一期北段等重大交通设施建设，完善区域交通网络；增强公共服务能力，推进友谊医院顺义院区、北京城市学院三期、妇幼保健院扩建等公共服务项目建设，提升教育医疗水平；完善市政基础设施，推进供水、排水、燃气、供热等老旧管网更新改造，建设海绵城市和韧性城市；提升城市商业功能，结合新国展二期等重点项目，培育特色消费场景，助力北京国际消费中心城市建设。通过城市功能的系统完善，使顺义区更好地承担首都平原新城的职能，提高城市运行效率和居民生活品质。

3.6 加强城市基础设施建设改造

基础设施是城市运行的骨架，顺义区应将基础设施改造作为城市更新的基础性工程。重点推进交通、水利、能源、信息等基础设施的更新改造和升级扩容。在交通基础设施方面，加快通怀路二期、天北路北延、六环顺义城出入口改造等道路工程建设，优化城市路网结构。在水利基础设施方面，推进潮白河综合治理与生态修复工程、龙道河提升工程等重点水务项目建设，提升水资源保障和防洪排涝能力。在能源基础设施方面，加快老旧燃气管网更新改造，推广可再生能源利用，建设分布式能源系统。在信息基础设施方面，推进5G网络、物联网等新型基础设施建设，打造智慧城市底座。通过基础设施的持续更新，为城市高质量发展提供坚实支撑。

3.7 修复城市生态系统

顺义区拥有潮白河、减河等丰富的水系资源，城市更新应注重生态系统修复和环境保护，建设人与自然和谐共生的美丽家园。重点推进潮白河、减河滨水景观提升工程，通过拆墙透绿、共享公园等措施，增强滨水空间可达性和亲水性。加强温榆河公园顺义二期等大型绿地建设，构建区域生态屏障。同时，通过腾退还绿、疏解建绿、见缝插绿等方式，增加城市绿色空间，建设串联城市的绿道系统，提高建成区绿化覆盖率。在生态修复中，应注重科技赋能，推广园林废弃物资源化利用，引进先进设备如园林废弃物处置车，提高生态建设的科学性和可持续性。通过生态系统修复，提升顺义区生态环境质量，增强城市绿色发展能力。

3.8 保护传承城市历史文化

城市更新不仅是物质空间的改造，也是文化传承和创新的过程。顺义区历史文化底蕴深厚，更新过程中应注重保护传承区域历史文化，留住城市记忆。重点加强对传统风貌区、历史建筑、工业遗产等的保护利用，避免“一刀切”式拆除改造。深入挖掘潮白河文化、漕运文化、农耕文化等地域文化资源，将文化元素融入城市更新项目，塑造特色城市风貌。鼓励采用“绣花”功夫进行微改造，促进文化遗产保护与城市功能提升相结合。顺义区在公园文化活动创建中，引入中华优秀传统文化，尝试多种类型的文化活动，按照“办一次活动，就留下一笔财富”的主旨，深入挖掘顺义历史文化内涵，逐步明确各公园的文化属性和建园特色。通过文化传承与创新，增强城市辨识度和文化软实力。

4 政策保障与实施机制4.1 组织领导机制

顺义区应建立健全城市更新工作领导小组，由区委、区政府主要领导牵头，各相关部门和街镇为成员单位，统筹推进全区城市更新工作。领导小组下设办公室，负责日常协调和督促检查。同时，建立城市更新专家咨询委员会，为城市更新提供技术支持和决策参考。各街镇应相应成立城市更新工作专班，落实属地责任，形成区街联动、部门协同的工作格局。顺义区已建立的“四级调度”机制，即全年召开各领域投资调度会议，调度破解项目重难点手续推进问题，是有效的组织保障机制。此外，应建立城市更新项目库和资源库，实行动态管理，确保更新工作有序推进。

4.2 资金筹措机制

资金保障是城市更新可持续推进的关键。顺义区应建立健全多元化投融资机制，通过财政资金、社会资本、金融机构等多种渠道筹措更新资金。一方面，积极争取中央预算内投资、超长期特别国债等上级资金支持，用好市政府固定资产投资。另一方面，创新投融资模式，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，探索设立城市更新基金，鼓励金融机构创新金融产品和服务。同时，完善区级资金保障，合理安排区政府固定资产投资计划，做好一般债、专项债的申请工作。顺义区在2024年为62个项目争取市政府固定资产投资资金18.34亿元，创历史新高，为多个项目争取超长期特别国债资金，这些经验值得总结推广。此外，应探索建立土地出让收益反哺城市更新机制，将部分土地出让收益用于更新项目。

4.3 政策支持体系

顺义区应加快构建涵盖规划、土地、财税、金融等方面的城市更新政策支持体系。在规划政策方面，创新容积率奖励、功能混合等弹性规划政策，激发市场活力。在土地政策方面，完善土地用途变更、协议出让、年租制等土地支持政策，降低更新成本。在财税政策方面，落实相关税收优惠政策，探索设立城市更新专项资金，发挥财政资金杠杆作用。在金融政策方面，鼓励金融机构开发适合城市更新的金融产品，拓宽融资渠道。同时，顺义区应结合区域实际，制定出台类似《顺义区实施城市更新行动三年工作方案》及配套政策文件，形成“1+N”政策体系，为城市更新提供制度保障。此外，应建立政策动态调整机制，根据更新实践不断完善政策体系。

4.4 项目实施机制

顺义区应建立从项目生成到运营的全生命周期管理机制。在项目生成阶段，建立城市体检评估机制，通过城市体检发现问题，生成更新项目。在项目审批阶段，设立绿色通道，推行并联审批、容缺受理等改革措施，提高审批效率。在项目实施阶段，推广“谋、储、建、管”一体化推进机制，确保项目高质量实施。在项目运营阶段，建立长效运维机制，确保更新成果持续发挥效益。顺义区在固定资产投资方面形成的“谋划一批、储备一批、开工一批”的滚动接续机制，以及“稳总量、拓增量、挖潜量、优存量”促投资落地工作模式，值得在城市更新项目中推广应用。同时，应加强项目全过程监管，确保项目质量、安全、投资可控。

4.5 公众参与机制

公众参与是城市更新成功的重要保障。顺义区应建立健全“政府引导、市场运作、公众参与”的城市更新可持续模式。具体而言，应搭建多元主体参与平台，通过社区议事厅、居民座谈会、设计方案公示等方式，广泛征求公众意见，确保更新项目符合群众需求。顺义区园林中心从游客议事厅、百姓诉求着手实施城市微更新项目的经验表明，问计于民是提升更新效果的有效途径。同时，应鼓励专业力量参与，建立设计师、工程师、社区规划师等专业人才参与更新机制，提升更新品质。此外，应引导社会组织、志愿者团体等参与更新项目运营管理，形成共建共治共享格局。通过多元主体协同参与，确保城市更新符合民意、汇聚民智、凝聚民心。

5 挑战与对策建议5.1 资金压力与筹措挑战

顺义区城市更新面临巨大的资金压力，特别是随着房地产领域投资支撑不足，产业项目接续乏力，资金缺口可能进一步扩大。针对这一挑战，建议采取以下对策：一是积极争取上级资金支持，包括中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等。二是创新投融资模式，推广城市更新项目打包开发模式，以盈利项目带动非盈利项目，实现整体平衡。三是探索建立价值增值回收机制，将更新带来的土地价值增值部分反哺更新项目。四是鼓励市场主体多渠道融资，支持企业通过发行债券、资产证券化等方式筹集资金。五是优化财政资金使用方式，更多采取以奖代补、投资补助等方式，发挥财政资金引导和杠杆作用。

5.2 产权复杂与利益协调挑战

城市更新项目往往涉及多元产权主体，利益关系复杂，协调难度大。特别是老旧厂房更新中，企业用地被规划为公益性用地的退地补偿问题、改造升级后土地出让年限及补缴政府土地出让收益问题等，都是常见的难题。针对这一挑战，建议采取以下对策：一是建立健全利益平衡机制，通过容积率奖励、功能混合等政策工具，平衡各方利益。二是完善补偿机制，对于因规划调整导致土地价值受损的权利人，给予合理补偿。三是搭建协商平台，建立政府、产权人、市场主体等多方协商机制，寻求最大公约数。四是探索共有产权、分时段产权等创新模式，灵活解决产权问题。五是加强信息公开和过程透明，确保利益相关方知情权和参与权，减少矛盾纠纷。

5.3 项目管理与品质控制挑战

城市更新项目点多面广，管理难度大，容易出现品质参差不齐、特色缺失等问题。特别是多头管理矛盾、资金不足与资金使用效率矛盾、跟风修建和深挖文化的矛盾等，都是项目管理中面临的挑战。针对这一挑战，建议采取以下对策：一是建立一体化项目管理机制，明确牵头部门和职责分工，避免多头管理。二是完善标准体系，制定城市更新技术标准和指南，引导项目高品质实施。三是加强设计引导，通过城市设计、建筑设计导则等，提升更新项目空间品质和文化特色。四是引入全过程工程咨询和项目管理服务，提高项目专业化水平。五是建立项目后评估机制，对已完成项目进行评估，总结经验，持续改进。

5.4 产业培育与持续发展挑战

城市更新不仅是物质空间更新，更是产业培育和经济复兴的过程。顺义区在更新过程中面临产业空心化、业态同质化、持续运营难等挑战。针对这一挑战，建议采取以下对策：一是加强产业引导，结合区域功能定位，明确更新项目产业导向。二是培育特色产业，依托顺义区临空经济、科技创新等优势，发展特色产业集群。三是创新业态模式，鼓励文创、科创、旅游等新业态融合发展，提升区域活力。四是建立产业服务机制，为入驻企业提供全方位服务，促进产业集聚发展。五是重视运营管理，在更新项目策划阶段就考虑后期运营，确保项目可持续发展。

5.5 文化保护与特色彰显挑战

在城市更新中，容易陷入“千城一面”的困境，如何保护传承历史文化、彰显区域特色是一大挑战。针对这一挑战，建议采取以下对策：一是开展文化资源普查，建立历史文化资源数据库，为保护利用奠定基础。二是采用“微改造”的“绣花”功夫，避免大拆大建，保留城市记忆。三是促进文化创意产业发展，将文化资源转化为文化资本，实现文化传承与创新。四是鼓励公众参与文化保护，建立社区博物馆、口述史档案等，活化利用文化遗产。五是加强城市设计引导，塑造具有顺义特色的城市风貌。

6 结论与展望

顺义区城市更新改造是一项长期性、系统性工程，需要保持历史耐心和战略定力，坚持一张蓝图干到底。通过城市更新，顺义区将实现城市功能完善、产业转型升级、环境品质提升、文化传承创新等多重目标，为建设国际空港新城奠定坚实基础。未来顺义区城市更新应当更加注重以人为本、品质导向、创新驱动和可持续发展，让城市更加宜居、韧性、智慧。

展望未来，顺义区城市更新有以下几个重点发展方向：一是与京津冀协同发展深度融合，依托京密高速、轨道交通R4线等区域交通设施，强化区域联动发展。二是与数字经济深度融合，推动城市数字化、智能化转型，建设智慧城市。三是与绿色低碳发展深度融合，推广绿色建筑、清洁能源、循环经济，建设低碳城市。四是与构建房地产发展新模式深度融合，拓展城市更新内涵，促进房地产业良性循环。五是与基层治理创新深度融合，推动城市更新与社区治理、公共服务优化协同发展。

顺义区城市更新是一项造福人民、助推发展的伟大事业，需要政府、市场、社会各方力量共同努力。通过科学规划、精细实施、持续创新，顺义区一定能够走出一条具有首都特点、顺义特色的城市更新之路，为北京城市高质量发展作出更大贡献。

本报告基于公开政策文件及实践案例研究，仅供参考。