山西运城市区域行政区划调整与空间治理优化战略研究报告

摘要

本报告立足于运城市建设“黄河流域生态保护和高质量发展示范区、晋陕豫黄河金三角区域协同发展枢纽、国际知名文化旅游目的地、山西省现代农业强市和新兴产业聚集地”的战略定位，聚焦其作为“典型的‘中心偏弱、强县环伺、板块离散、同质竞争、文旅富集、整合不足、农业大而不强、工业散而不聚、枢纽优势未显、潜能亟待释放’的省际门户型地级市， 集‘关公故里、晋南粮仓、黄河臂弯、三省通衢’于一体， 面临‘中心城区（盐湖区）能级与辐射力不足， 难以有效统御河津、永济、河津等经济强市（市域副中心）， 形成‘众星拱月’却‘月不明’的尴尬格局； 市域空间呈现‘盐湖单核、强县环列、南北断裂、东西失衡’的‘离散化’特征， 盐临夏一体化进程需深化， 北部沿黄县市与中南部县市联系薄弱； 县域经济‘诸侯化’倾向明显， 河津（铝煤工业）、永济（机电旅游）、稷山（县域特色）等自成体系， 市级层面在产业统筹、设施共建、环境共治上权威有限； 顶级文旅资源（关公文化、盐湖、永乐宫、鹳雀楼、普救寺、后土祠等）分散于各县市， 品牌杂乱、运营分散、线路割裂，‘关公故里、好运之城’核心IP价值未能充分释放； 传统农业大市向现代农业强市转型任务艰巨， 产业集群化、品牌化不足； 战略性新兴产业布局分散， 未形成有竞争力的产业链； 作为晋陕豫黄河金三角地理中心， 综合交通枢纽功能与区域中心地位不匹配”的发展现实。当前，运城市域空间呈现“盐湖区作为行政中心居中， 但经济总量并非绝对优势， 河津市（工业）、永济市（机电、旅游）、稷山县、新绛县等经济强县（市）呈环状分布， 形成‘强县环伺’的格局。市域南北狭长， 北部沿黄县市（河津、万荣、临猗、永济、芮城）与中南部县市（盐湖、临猗、夏县、闻喜、绛县、垣曲、新绛、稷山）在自然禀赋、产业基础、发展方向上差异显著， 且缺乏高效的纵向联系廊道。东西方向， 中部涑水河谷地带（盐湖、临猗、永济、芮城）与东部中条山区（闻喜、绛县、垣曲、夏县）发展不平衡。‘盐（湖）临（猗）夏（县）’一体化虽已提出， 但实质性、制度性的一体化进程仍需加速， 尚未形成强大的核心板块。运城下辖1区2市10县共13个县级行政区， 管理幅度较大， 部分县规模偏小， 市级统筹协调难度高， 难以形成全市发展合力”。特别是“中心城区（盐湖区）首位度不高， 辐射带动力有限。盐湖区作为全市政治、文化、商贸中心， 但经济总量、产业能级、创新能力和高端服务功能与河津、永济等强市相比优势不突出， 对周边县市的吸引力、凝聚力不足， 难以发挥‘龙头’作用， 导致市域内部联系松散，‘诸侯经济’特征明显， 制约了全市整体竞争力的提升”；“‘盐临夏’一体化进程需从‘规划协同’迈向‘治理协同’。三地地理相连、人文相亲， 具备一体化发展的良好基础。但当前一体化多停留在规划对接、交通连接层面， 在产业分工、公共服务共享、生态共保、政策协同等深层次领域突破不大， 未能实现‘1+1+1>3’的聚合效应， 核心增长极的能级提升缓慢”；“县域经济特色鲜明但协同不足， 同质竞争隐现。河津的铝工业和煤电、永济的机电制造和旅游、稷山的板枣和县域经济、新绛的文化产业等各具特色， 但彼此间产业关联度低， 缺乏有效的分工协作。在招商引资、项目建设等方面存在一定程度的同质竞争， 未能形成错位发展、优势互补的产业集群”；“文旅资源禀赋顶级但整合乏力， ‘满天繁星， 不见明月’。运城坐拥关公文化、盐湖、永乐宫、鹳雀楼、普救寺、后土祠、舜帝陵等极具国际国内影响力的顶级文旅资源， 堪称‘中华文明的主题公园’。但这些资源分属不同县市， 开发主体多元， 品牌宣传各自为政， 旅游线路缺乏有效串联， 未能形成一个统一的、具有强大市场号召力的超级IP和旅游目的地， 资源优势远未转化为产业优势和经济优势”；“综合交通枢纽功能亟待提升。运城地处晋陕豫三省交界， 拥有机场、高铁、高速公路， 但多种交通方式衔接不畅， 集疏运体系不完善， 物流枢纽功能不强， 与‘区域协同发展枢纽’的定位尚有差距。市域内部， 连接南北、贯穿东西的快速通道网络仍需完善”；“黄河流域生态保护与高质量发展任务重。运城是汾河、黄河的重要流经区域， 承担着保障黄河安澜、加强汾河治理、修复中条山生态的重任。同时， 沿黄、沿汾产业布局需优化调整， 绿色转型压力大”。现行的“1区2市10县”行政区划与管理框架， 在支撑“建设黄河流域生态保护和高质量发展示范区、晋陕豫黄河金三角区域协同发展枢纽”的市域国土空间规划、破解“中心偏弱、板块离散、文旅割裂、枢纽不彰”等核心难题、服务“打造山西省高质量发展重要增长极”的战略目标、实现从“地理中心、农业大市、文旅资源大市”向“功能枢纽、产业强市、文旅产业强市”的根本性转变方面， 已显现出“中心不彰、结构松散、合力难聚、品牌分散、治理低效”的严重不适应性。为破解上述系统性、结构性困局， 本报告提出“中心聚能、轴带联动、板块重构、文旅统领、枢纽升级、生态筑基”总体原则， 构建“一核牵引、两翼协同、三带联动、四区优化、全域融合”的区划调整与空间治理战略框架， 并设计“近期聚核、中期塑形、远期崛起”三阶段实施路径。旨在通过前瞻性、系统性的中心强化与空间整合， 为运城市破解“中心能级不足、县域联系松散、文旅资源碎片化、枢纽功能不强、产业协同不够”等历史性难题， 探索一条符合省际门户城市、黄河金三角中心城市、文旅资源富集市发展规律， 具有运城特色的“核心强、廊道畅、板块合、文旅兴、枢纽优、生态美”的高质量发展新路。

一、 战略背景与必要性分析

1.1 区域战略与使命担当

运城市作为晋陕豫黄河金三角区域的地理中心， 山西省的“南大门”， 黄河流域生态保护和高质量发展的重要节点， 关公文化、根祖文化、盐文化的核心承载地， 肩负着引领晋南地区开放发展、支撑山西深度融入中原经济区、保护传承弘扬黄河文化、探索省际交界地区协同发展新路、打造现代农业强市和新兴产业聚集地的重大战略使命。随着黄河流域生态保护和高质量发展战略纵深推进、晋陕豫黄河金三角区域合作进入新阶段、山西省委省政府支持运城建设省域副中心城市， 运城迎来了提升枢纽地位、加快产业转型、重塑文旅品牌的战略机遇。然而， 当前“中心城区能级不足与区域中心使命严重不匹配。盐湖区作为中心城市， 其经济总量、产业层次、高端要素集聚能力与其作为黄河金三角区域中心城市的定位不相称， 对周边县市及三省毗邻地区的辐射带动能力有限，‘小马拉大车’现象突出， 制约了运城在区域竞争与合作中发挥更大作用”；“市域空间结构松散， 缺乏强有力的核心增长极。‘强县环伺、盐湖居中’的格局导致发展重心分散，‘盐临夏’一体化尚未形成强大合力， 市域缺乏一个能统领全局、辐射周边的核心板块， 整体凝聚力不强， 难以形成拳头效应参与更高层次的区域竞争”；“县域经济‘诸侯化’与市级统筹乏力的矛盾。河津、永济等经济强市（县）自主发展能力强， 与市级层面的产业协调、规划对接不足， 存在一定程度的同质竞争和重复建设。市级政府难以对全市产业布局、重大基础设施进行有效统筹，‘诸侯经济’削弱了整体竞争力， 也导致了资源错配和内耗”；“顶级的文旅资源与分散低效的开发运营形成巨大反差。关公文化、盐湖、鹳雀楼、普救寺、永乐宫等每一个都是可以独当一面的顶级IP， 但分属不同县市和运营主体， 开发水平参差不齐， 营销各自为战， 未能形成‘运城文旅’的统一品牌和市场合力，‘抱着金饭碗要饭吃’的现象亟待改变”；“综合交通枢纽功能亟待升级。尽管拥有机场、高铁和高速公路， 但多种交通方式衔接不畅， 铁公机水多式联运体系不完善， 物流枢纽能级不高， 与郑州、西安、洛阳等周边国家枢纽城市相比差距明显， 枢纽经济未能有效发展”；“黄河流域生态保护压力与产业结构偏重的矛盾。作为汾河、黄河交汇区域， 生态环境敏感， 但河津等地的传统重化工业带来较大环境压力， 产业结构绿色化转型任务艰巨”。推动以“中心强化、板块聚合、文旅整合、枢纽升级、治理增效”为导向的行政区划优化与空间治理改革， 是运城市抢抓战略机遇、破解发展瓶颈、履行区域使命的必然选择和关键突破口。

1.2 高质量发展与空间治理的内在需求

运城市正处在从传统农业大市向现代农业强市和新兴产业聚集地转型的关键期， 从地理中心向功能枢纽转变的攻坚期， 从文旅资源大市向文旅产业强市跃升的机遇期。其发展逻辑要求必须解决“如何迅速提升中心城区（盐湖区）的能级和首位度， 改变‘强县环伺、中心不彰’的格局， 真正打造一个能够统领市域发展、辐射黄河金三角区域的强大核心”；“如何实质性、深层次推进‘盐临夏’一体化， 破解行政壁垒， 实现规划、产业、交通、公共服务、生态治理的真正一体化， 形成强大的核心增长极”；“如何强化市级统筹协调能力， 将河津、永济等经济强市（县）更紧密地纳入全市发展大局， 引导各县市错位发展、优势互补， 形成发展合力， 避免内部损耗”；“如何整合全市顶级的文旅资源， 打造统一的、世界级的文旅品牌和运营平台， 将文旅康养产业培育成战略性支柱产业”；“如何提升综合交通枢纽能级， 发展枢纽经济， 真正将区位优势转化为经济优势”；“如何统筹黄河流域生态保护和高质量发展， 优化沿黄沿汾产业布局， 推动产业绿色转型”等根本问题。通过系统性、结构性的空间治理优化与必要的区划调整， 有利于集中资源打造强大的市中心和核心板块； 有利于理顺市县关系， 优化资源配置； 有利于推动文旅资源整合和产业升级； 有利于提升枢纽功能和城市竞争力。这是运城实现从“地理中心”向“功能枢纽”、从“资源大市”向“产业强市”、从“文化名城”向“文旅强市”转变的内在迫切需求。

1.3 现行区划与空间结构面临的主要适应性挑战

“中心城区能级偏弱与区域中心定位的尖锐矛盾”：运城被赋予晋陕豫黄河金三角区域中心城市的战略定位， 但其中心城区（盐湖区）的综合实力、经济辐射力、高端服务功能与其定位不匹配， 难以有效承担带动市域发展、引领区域合作的重任， 存在“中心塌陷”风险。“‘盐临夏’一体化进程缓慢与核心增长极培育的迫切需求不匹配”：盐湖、临猗、夏县三地一体化是打造市域核心增长极的关键， 但目前多停留在规划层面， 在产业协同、利益共享、政策一体等深水区改革推进缓慢， 未能形成预期中的强大合力。“县域经济离散与市级统筹乏力的结构性矛盾”：河津、永济、稷山等经济强县（市）实力雄厚， 与市级层面的博弈能力较强。由于行政区划分割， 市级层面在产业布局、重大项目安排等方面的统筹能力有限， 存在一定的同质竞争， 未能形成全市“一盘棋”的发展格局。“顶级文旅资源碎片化与打造国际目的地的巨大落差”：关公文化、盐湖、鹳雀楼、永乐宫等顶级资源分属不同县市和管理主体， 开发运营水平不一， 品牌形象分散， 旅游线路缺乏整合， 难以形成具有国际竞争力的旅游目的地， 资源优势远未转化为产业优势。“综合交通枢纽功能不强与门户城市地位不匹配”：虽然具备较好的交通基础条件， 但各种运输方式衔接不畅， 枢纽集疏运体系不完善， 物流枢纽能级不高， 对产业和城市发展的带动作用有限， 门户枢纽功能未能充分彰显。“黄河流域生态保护压力与沿黄产业布局的冲突”：沿黄县市（如河津）布局了较多的煤电、铝工业等， 生态环境保护压力大， 产业结构调整和绿色转型任务艰巨。

二、 战略目标与基本原则

2.1 战略目标

本次区划调整与空间优化的总体战略目标：到2035年， 通过系统性、结构性的中心强化与空间整合， 构建起与“黄河流域生态保护和高质量发展示范区、晋陕豫黄河金三角区域协同发展枢纽、国际知名文化旅游目的地、山西省现代农业强市和新兴产业聚集地”定位高度契合， 与“中心聚能、轴带联动、板块重构、文旅统领、枢纽升级、生态筑基”要求深度适应， 与“‘一核牵引、两翼协同、三带联动、四区优化、全域融合’市域国土空间格局精准匹配的“核心强大、板块聚合、文旅统领、枢纽高效、产业兴盛、生态优美”的现代化运城发展新体系。

空间格局优化目标：形成“一核牵引、两翼协同、三带联动、四区优化、全域融合”的市域空间新格局。成功打造一个实力强大、功能完善的市域核心主中心（通过深化盐临夏一体化， 并向闻喜、夏县拓展， 形成核心增长极）。培育河津市、永济市两个市域副中心（两翼）， 形成强有力的支撑。构建沿黄生态文旅经济带、沿汾河高质量发展带、中部创新发展带三条发展廊道。优化核心引领区、西北部工业转型与文旅融合区、东部生态农业与文旅康养区、西南部特色农业与黄河文化体验区四大功能片区。实现全域功能互补、协同发展、融合共生。发展动能聚合目标：破解“中心偏弱、板块离散、文旅割裂、枢纽不彰”困局。核心主中心实现“能级跃升、功能聚合”， 成为带动市域发展的强大引擎。河津、永济“两翼”与“一核”联系更加紧密， 功能互补。三条发展廊道成为要素流动和产业集聚的重要通道。四大功能区特色鲜明、协调发展。全市文旅资源实现一体化运营， “关公故里、好运之城”品牌享誉全球。城乡融合与共同富裕目标：以强大的核心主中心和两个副中心为引领， 以县城和重点镇为节点， 构建协调发展的城镇体系。全面推进乡村振兴， 建设现代农业强市。基础设施和公共服务更加均衡普惠， 城乡差距、区域差距显著缩小， 共同富裕取得实质性进展。区域协同与开放目标：运城作为晋陕豫黄河金三角区域协同发展枢纽的地位全面巩固， 成为黄河中游地区重要的开放门户。与渭南、三门峡、临汾等周边城市的合作更加紧密， 在黄河金三角区域合作中的核心作用显著增强。治理效能提升目标：市级统筹协调能力显著增强， 跨区域协同治理机制更加健全。行政区划设置更加科学合理， 与核心板块发展、市域空间优化需求高度匹配。国土空间治理现代化水平显著提升。

2.2 基本原则

中心聚能， 做强核心：坚持将打造强大中心作为首要任务。以深化“盐临夏”一体化为核心抓手， 通过体制机制创新和空间整合， 实质性推动三地规划同编、设施同建、产业同链、服务同享、生态同治， 迅速做大做强核心板块， 改变中心城区“小马拉大车”的局面。轴带联动， 开放协同：依托重要的交通干线和流域， 构建对外开放和对内联动的空间骨架。重点打造沿黄生态文旅经济带、沿汾河高质量发展带、中部创新发展带， 强化与关中平原城市群、中原城市群的联动， 畅通市域内部南北、东西联系。板块重构， 优化布局：坚持全市“一盘棋”， 优化市域功能分区。明确核心区、两翼、四片区的功能定位和发展方向， 引导要素合理流动和产业集聚发展， 形成错位发展、优势互补的格局。文旅统领， 品牌驱动：坚持把文旅产业作为战略性支柱产业。以打造国际知名文化旅游目的地为目标， 强力整合全市文旅资源， 打造统一的“关公故里、好运之城”或“七彩盐湖、忠义关公”超级IP和运营平台， 推动文化、旅游、康养、创意深度融合， 实现从旅游资源大市到文旅产业强市的根本性转变。枢纽升级， 门户开放：全面提升运城综合交通枢纽能级， 大力发展枢纽经济， 强化集疏运体系， 推动铁公机水多式联运， 将交通区位优势转化为经济发展优势， 建设内陆地区对外开放新高地。生态筑基， 绿色发展：牢固树立绿水青山就是金山银山理念。统筹推进黄河流域、汾河流域、中条山区生态保护和修复， 筑牢区域生态安全屏障。推动沿黄沿汾产业绿色转型， 发展生态农业、绿色制造， 走出一条生态优先、绿色发展的新路。

三、 战略布局方案构想

基于上述目标与原则， 提出“一核牵引、两翼协同、三带联动、四区优化、全域融合”的总体战略布局， 并按“近期、中期、远期”三阶段构想具体方案。

3.1 近期（未来1-3年）：聚核强心， 破局整合， 夯实基础

核心任务是聚焦破解“中心不强”和“文旅分散”困局， 实质性推进盐临夏一体化， 构建文旅整合平台， 启动枢纽升级工程。

实施“‘盐临夏’一体化深化与核心板块打造行动”。这是运城空间优化的“一号工程”。由市委市政府牵头， 省级支持， 成立高规格的“盐临夏一体化发展示范区”或“核心区建设领导小组”， 赋予其市级经济管理权限和部分省级审批权限。重点推进：规划一体化（编制统一的国土空间规划、产业发展规划、综合交通规划等）；基础设施一体化（加快盐临、盐夏、临夏之间的快速路、轨道交通、市政管网对接， 构建“半小时通勤圈”）；产业协同化（明确三地主导产业分工， 盐湖重点发展现代服务业、高新技术产业、文旅康养， 临猗重点发展现代农业、农产品加工、商贸物流， 夏县重点发展生态文旅、康养度假、新材料， 形成互补链条）；公共服务同城化（推动教育、医疗、社保、公交等公共服务资源共享、标准互认、待遇互享）；生态共保联治（统一实施涑水河、青龙河等流域治理， 共建生态绿心）。实施“市域文旅资源整合与品牌统领行动”。成立市级文旅产业发展委员会， 组建“运城市文化旅游投资集团有限公司”或提升“关公文旅公司”为市级综合性文旅平台。以市场化方式， 整合关帝庙、七彩盐湖、解州关帝祖庙、常平关帝家庙、永乐宫、鹳雀楼、普救寺、李家大院、后土祠、舜帝陵等核心景区资源。统一打造“关公故里， 好运运城”或“忠义关公， 七彩盐湖”核心品牌， 设计“关公朝圣之旅”、“黄河风情之旅”、“古建文化之旅”等跨县域精品线路， 实行一体化营销、标准化管理、智能化服务。实施“综合交通枢纽能级提升行动”。对标区域枢纽定位， 全面提升运城张孝机场、运城北站、运城站等综合枢纽的集疏运能力和多式联运水平。加快建设连接机场、高铁站、高速公路、中心城区的快速通道。规划建设区域性物流枢纽和冷链物流基地。推动侯马-运城-三门峡城际铁路前期工作， 强化与洛阳、渭南的高铁连接。实施“市域产业统筹与协同发展机制构建行动”。制定全市产业发展指导目录和布局规划， 明确禁止、限制和鼓励发展的产业类别及空间布局。建立市级重大项目统筹机制， 避免县区间恶性竞争。鼓励河津、永济等强市（县）与核心区及其他县在产业转移、园区共建、飞地经济等方面开展合作。明确“一核牵引、两翼协同、三带联动、四区优化、全域融合”的初步功能定位与空间格局： 一核牵引：即通过深化“盐临夏”一体化， 并向闻喜县、夏县部分区域拓展， 打造一个面积约3000-4000平方公里、人口约200-250万、经济总量占全市50%以上的强大核心增长极， 包括盐湖主城区、临猗新城、夏县新城、运城经济技术开发区、盐湖高新区、关公文化旅游区等。 两翼协同：北翼（河津增长极）：定位为市域副中心、黄河沿岸重要工业城市和能源基地， 重点推动铝煤电等传统产业绿色低碳循环发展， 培育新材料、精细化工等接续产业， 加强与韩城-河津-侯马产业协作。南翼（永济增长极）：定位为市域副中心、机电制造基地和文旅名城， 重点发展高端装备制造、新能源、文化旅游（鹳雀楼、普救寺、五老峰）， 加强与西安、渭南的联动。 三带联动： 沿黄生态文旅经济带：串联河津、万荣、临猗、永济、芮城， 以黄河一号旅游公路为纽带， 整合壶口瀑布（吉县）、后土祠、鹳雀楼、大禹渡、圣天湖等资源， 打造集生态观光、文化体验、休闲度假于一体的国家级旅游风景道和高质量发展带。 沿汾河高质量发展带：串联新绛、稷山、河津、万荣， 推动汾河流域生态保护与产业绿色转型， 发展现代农业、文化创意、绿色制造， 打造全市高质量发展的另一条主轴。 中部创新发展带：依托大西高铁、同蒲铁路、运风高速等交通干线， 串联盐湖、临猗、夏县、闻喜、绛县、垣曲， 重点发展高新技术产业、现代农业、现代服务业， 是全市创新驱动和新型城镇化的主阵地。 四区优化： 核心引领区（盐湖、临猗、夏县及闻喜、绛县部分区域）：全市政治、经济、文化、创新中心， 高质量发展引领区。 西北部工业转型与文旅融合区（河津、稷山、新绛）：传统产业绿色转型示范区， 新型工业化和文旅融合发展区。 东部生态农业与文旅康养区（闻喜、绛县、垣曲）：中条山生态屏障， 特色农业基地， 生态文旅和康养度假目的地。 西南部特色农业与黄河文化体验区（永济、芮城、万荣、临猗西部）：现代农业示范区， 黄河文化核心体验区， 休闲旅游目的地。 全域融合：通过核心牵引、两翼协同、三带串联、四区优化， 推动各县市特色发展、错位竞争、融合发展， 实现全域整体竞争力提升。

3.2 中期（未来3-8年）：塑形聚变， 区划优化， 枢纽升级

在核心板块一体化取得实质性进展、文旅整合平台有效运行、枢纽功能显著提升、发展共识高度凝聚的基础上， 依法依规、审慎推进必要的行政区划调整， 进一步优化市域空间结构和治理体系。

方案一（核心突破， 区划调整）：依法依规推动“盐湖区、临猗县、夏县”三县区合并， 设立新的“河东区”（或“盐湖区”、“关公区”等）。在盐临夏一体化高度成熟、经济社会深度融合、民意广泛认同的前提下， 稳妥实施盐湖区、临猗县、夏县三地合并， 设立一个新的、规模更大、实力更强的市辖区。此举将从根本上解决中心城区规模小、辐射弱的问题， 打造一个名副其实的市域核心增长极和黄河金三角区域中心城市的核心承载区。新设区可统辖原三地， 实现真正意义上的规划、建设、管理、服务一体化。方案二（强化两翼， 机制创新）：深化“一核”与“两翼”协同机制， 探索“飞地经济”和产业协作。在市级层面强化“一核两翼”协同发展机制， 在产业布局、交通互联、生态共保、公共服务共享等方面加强统筹。鼓励核心区与河津、永济之间， 以及“两翼”与其他县之间， 发展“飞地经济”， 共建产业园区， 实现优势互补、利益共享。支持河津、永济在各自区域内发挥副中心作用， 带动周边地区发展。方案三（文旅一体， 品牌彰显）：市级文旅平台实现对全市核心景区的一体化运营管理。“关公故里， 好运运城”品牌知名度显著提升， 跨县域精品旅游线路成熟运营， 文旅产业成为重要支柱产业。运城作为国际知名文化旅游目的地的形象初步确立。方案四（枢纽强化， 门户开放）：运城综合交通枢纽能级大幅提升， 多式联运体系基本建成， 枢纽经济初具规模。 与西安、洛阳、郑州等周边枢纽城市的联系更加紧密， 门户开放水平显著提高。

3.3 远期（未来8-15年）：格局成型， 中心崛起， 文旅强市

核心任务是巩固优化成果， 全面建成与“黄河流域生态保护和高质量发展示范区、晋陕豫黄河金三角区域协同发展枢纽、国际知名文化旅游目的地”定位相匹配的现代化发展新格局。

形成“一核牵引、两翼协同、三带联动、四区优化、全域融合”的现代化市域发展新格局并高效运行。以新“河东区”为核心的强大主中心全面建成， 区域中心城市功能充分发挥。河津、永济两个副中心实力强劲， 与主中心功能互补、联动发展。三条发展带成为活力走廊。四大功能区协调发展、特色彰显。全域呈现融合发展、繁荣兴盛的局面。黄河流域生态保护和高质量发展示范区全面建成， 沿黄沿汾产业实现绿色转型， 生态环境根本改善， 绿色发展成为普遍形态。国际知名文化旅游目的地基本建成，“关公故里， 好运运城”品牌享誉海内外， 文旅康养产业成为战略性支柱产业。晋陕豫黄河金三角区域协同发展枢纽地位全面巩固， 成为黄河中游地区重要的综合交通枢纽、物流枢纽和开放门户。

四、 重点调整方向的详细论证

4.1 推动“盐湖区、临猗县、夏县”三县区合并的专项论证

必要性： 破解中心城区能级不足问题的根本出路：盐湖区单独作为中心城区， 体量偏小， 难以有效辐射带动13个县市。临猗、夏县与盐湖地理相邻、人文相亲、经济联系紧密。三地合并可以迅速扩大中心城市规模， 集聚人口和经济总量， 提升综合服务功能和高端要素承载力， 彻底改变运城“有中心无核心”的局面， 为建设省域副中心和黄河金三角区域中心城市奠定坚实基础。 实质性推进“盐临夏”一体化的最终归宿：当前的一体化更多是协调机制， 在规划实施、利益分配、政策统一等方面仍面临行政壁垒。行政区划合并是消除壁垒、实现真正一体化的最有效途径， 有利于在更大范围内统一规划布局、优化资源配置、降低行政成本、提高治理效率。 打造全市高质量发展核心引擎的迫切需要：合并后的新区将拥有更广阔的发展空间、更丰富的资源要素、更完整的产业链条， 有利于集中力量发展战略性新兴产业、现代服务业和文旅康养产业， 打造全市高质量发展的核心引擎和动力源。 提升运城在区域竞争中战略地位的必然选择：面对周边西安、郑州、洛阳等都市圈的竞争， 运城必须尽快做大做强自身核心。一个规模更大、实力更强的中心城区， 有助于运城在黄河金三角区域合作中争取更有利的地位， 吸引更多外部资源。可行性： 地理空间紧密相连：三地同处运城盆地中心， 空间上已基本连成一片， 交通网络发达， 具备一体化发展的良好地理条件。 经济社会融合度高：三地人员往来频繁， 产业互补性强（盐湖的服务业、临猗的农业和物流、夏县的生态和文旅）， 公共服务共享已有一定基础， 民间认同感较强。 政策与民意基础：“盐临夏”一体化已成为市级战略， 获得省级层面关注。通过前期的一体化工作， 可以为行政区划合并积累经验、凝聚共识。 发展需求迫切：三地干部群众对加快发展、提升区域竞争力有共同期盼， 合并若能带来实实在在的发展红利， 易于获得支持。潜在挑战与应对： 利益格局重大调整：涉及三地大量机构撤并、干部安置、财政体制调整、事权划分等复杂问题。需制定周密细致的过渡方案， 妥善处理各方利益， 确保平稳过渡。 发展不平衡问题：三地发展水平有差异， 合并后需在基础设施、公共服务、产业布局等方面加大对原临猗、夏县相对落后区域的投入， 促进内部均衡发展。 文化认同与地名：需注重历史文化的传承与新地名的认同感塑造， 可考虑使用具有深厚历史文化底蕴的名称如“河东区”。

4.2 推动“文旅资源整合与品牌统领”的专项论证

必要性： 破解资源碎片化、实现价值最大化的关键举措：运城文旅资源“满天繁星”， 但缺乏“明月”引领。通过市级平台进行统一规划、统一品牌、统一营销、统一管理， 可以结束各自为战的局面， 形成合力， 提升整体吸引力和竞争力。 打造世界级旅游目的地的必由之路：关公文化、盐湖、永乐宫等都具有世界级影响力。只有整合起来， 打造统一的“关公故里， 好运运城”品牌， 设计连贯的精品线路， 提供一站式的优质服务， 才能将运城整体推向国际旅游市场， 建设世界级旅游目的地。 做大做强文旅产业的迫切需要：分散经营导致规模小、产业链短、效益低。整合后可以引入战略投资者， 进行整体开发、资本运作， 延伸产业链， 做大产业规模， 真正将文旅产业培育为支柱产业。实施路径： 搭建市级平台：组建或强化市级文旅投资集团， 作为整合运营主体。 分类整合资源：通过资产划转、股权合作、经营权委托、品牌授权等多种方式， 逐步整合核心景区资源。 统一品牌营销：集中力量打造“关公故里， 好运运城”核心品牌， 进行全球营销。 打造精品线路：设计跨县区的“关公朝圣之旅”、“黄河风情之旅”、“古建探秘之旅”等线路。 提升服务标准：推行统一的景区服务标准、智慧旅游系统、投诉处理机制。

五、 实施路径与保障措施

5.1 实施路径：积极稳妥， 分步推进

第一阶段：聚核强心， 破局整合（1-3年） 成立高规格的“运城市中心城区一体化发展暨空间优化工作领导小组”， 强力推进“盐临夏”一体化进程， 同步启动三地合并的深入研究、风险评估和方案预研。 编制“盐临夏”核心区一体化发展规划， 并推动规划落地实施。启动一批关键性基础设施和公共服务一体化项目。成立市级文旅平台并开始整合核心景区资源。 实施综合交通枢纽能级提升工程。制定全市产业统筹发展指导意见。第二阶段：塑形聚变， 优化调整（3-8年） 在“盐临夏”一体化高度成熟、条件具备的前提下， 依法依规、稳妥审慎地实施盐湖区、临猗县、夏县的行政区划合并， 设立新的市辖区。 新的核心区管理体制高效运行， 能级和辐射力显著提升。市级文旅平台完成核心资源整合， 品牌影响力扩大。 “一核两翼”协同机制有效运行， 产业分工更加明晰。综合交通枢纽功能显著增强。第三阶段：格局成型， 全面崛起（8-15年） 现代化、高能级的运城市核心主城区全面建成， 黄河金三角区域中心城市功能充分发挥。“一核两翼、三带四区”格局成熟。 国际知名文化旅游目的地基本建成。黄河流域生态保护和高质量发展示范区全面建成。晋陕豫黄河金三角区域协同发展枢纽地位牢固。

5.2 保障措施

加强党的全面领导和顶层设计：坚持市委对全市空间优化和区划调整工作的集中统一领导。积极争取省委、省政府和国家相关部委的支持， 将运城中心区合并、文旅整合等重大事项纳入省级和国家相关规划与改革试点。坚持依法依规与科学民主决策：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规， 履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等程序。涉及区划调整， 必须深入调研， 广泛听取社会各界和人民群众意见， 做好社会稳定风险评估， 依法按程序报批。创新体制机制与政策配套：围绕核心区一体化、文旅整合、产业统筹等， 在财政、土地、税收、金融、人才等方面进行体制机制创新， 制定配套政策。探索建立跨区域GDP核算、税收分享、土地指标统筹等机制。强化规划引领与项目支撑：以高水平的国土空间规划统领全局。建立重大项目库， 以项目落实规划， 以项目推动发展。做好风险防控与舆论引导：高度重视并妥善处理可能涉及的各类风险。加强政策宣传和解读， 营造支持改革、共谋发展的良好氛围。弘扬运城人民开放包容、忠义诚信的精神， 为改革发展注入强大精神动力。

六、 结论与展望

运城市区域行政区划调整与空间治理优化， 是在黄河流域生态保护和高质量发展、晋陕豫黄河金三角区域合作、山西建设内陆地区对外开放新高地等重大战略背景下， 破解“中心偏弱、板块离散、文旅割裂、枢纽不彰”等结构性难题， 实现从地理中心到功能枢纽、从资源大市到产业强市历史性跨越的战略抉择。通过实施“一核牵引、两翼协同、三带联动、四区优化、全域融合”的战略布局， 以盐临夏一体化推动核心“聚变”， 以文旅整合引领品牌“出圈”， 以枢纽升级驱动开放“突围”， 以区划优化促进治理“增效”， 运城市将有望彻底改变“众星无月、群龙无首”的分散局面， 构建一个“核心强大、两翼有力、三带联动、四区协调、全域融合”的高质量发展新格局。

展望未来， 一个以新“河东区”为核心、气势恢宏、活力迸发的“黄河金三角区域中心城市”， 一个以“关公故里， 好运运城”为品牌、文旅融合、魅力彰显的“国际知名旅游目的地”， 一个以枢纽经济为引擎、开放创新、产业兴盛的“山西省高质量发展重要增长极”， 一个山河锦绣、城乡共荣、人民幸福的“黄河流域生态保护和高质量发展示范区”， 将崛起于黄河臂弯、中条之侧。这不仅将为这片华夏文明的重要发祥地谱写新时代的壮丽史诗， 也将为我国中西部地区省际交界地区协同发展、传统文化资源创造性转化、内陆城市对外开放提供宝贵的“运城经验”与“运城方案”， 在新时代黄河大合唱和中华民族伟大复兴的征程中， 展现运城担当， 贡献运城力量。