郴州市行政区划优化暨“一主三副”都市区空间发展战略研究报告

报告撰写人：湘映

（本报告为独立学术研究，旨在提供战略思路与决策参考。所有观点均基于公开信息及专业分析，不代表任何官方立场。行政区划调整是重大系统工程，需严格遵循国家法律法规与相关程序，在深入调研、科学论证、周密部署并广泛听取民意的基础上，依法依规报请批准后实施。）

摘要

本报告旨在系统回应“设一主三副的城市架构更好”的战略构想，为湖南省郴州市的行政区划调整与空间格局优化提供全景式的研究与实施路径设计。研究认为，当前郴州市域发展面临“中心城区能级有待提升、南北区域发展不平衡、空间结构有待优化、交通廊道支撑不足” 等核心挑战。实施“一主三副”区划调整，是破解上述难题、重塑郴州在湘粤赣省际区域竞争力、实现高质量发展的关键战略举措。

本次调整的核心战略在于：依托“一主三副，十字联动”的空间重构，推动郴州从“单中心集聚”向“多中心、网络化、组团式”的现代化都市区形态跃升。根本目标在于：遵循“强化核心、培育副城、轴向拓展、廊道串联、城乡融合”的原则，通过行政区划的优化调整与交通基础设施的先行引领，构建一个“主城强、副城活、全域兴、交通畅”的郴州发展新格局，将郴州建设成为湘粤赣省际区域中心城市和宜居、韧性、智慧的城市典范。

具体而言，“一主”即强化北湖区、苏仙区融合发展的中心主城区，打造全市综合服务与经济增长核心引擎。“三副”分别为：桂阳区（侧重制造业与临空经济）、资兴区（侧重文化旅游与休闲康养）、莽山区（侧重生态旅游与绿色发展，区政府驻一六镇），形成功能互补、特色鲜明的市域副中心。“十字架”即规划建设东西、南北两条六车道快速路廊道，构成支撑“一主三副”联动发展的“黄金十字”交通骨架。

本报告构建了“三步走”的实施路径：近期（1-3年）聚焦规划与动员，中期（3-5年）推进区划调整与交通骨干建设，远期（5-10年）实现功能优化与格局成熟。报告同时评估了相关风险并提出了系统性保障建议。

第一章 现状审视：郴州市发展的核心挑战与战略机遇

1.1 发展现状与核心挑战

中心城区能级不足，辐射带动能力有限：北湖区、苏仙区作为核心城区，经济总量、城市功能、高端服务集聚度仍有较大提升空间，对桂阳、资兴、永兴、宜章等周边县市的辐射带动效应未完全显现，市域整体凝聚力有待加强。市域空间结构松散，南北发展不平衡：郴州市域南北狭长，北部地区（如永兴、安仁）与南部地区（如宜章、临武）发展水平存在差异，南部山区县市（宜章、临武、汝城）受地理条件限制，发展动力相对较弱，缺乏强有力的区域增长极带动。产业布局同质化，功能分工不清晰：各县市区产业存在一定同质化竞争，未能形成基于比较优势的清晰功能分工与高效协同机制，制约了整体竞争力的提升。交通网络支撑不足，内部联系效率待提升：现有交通网络以国省道和高速公路过境为主，缺乏串联主要城镇组团的市域内部快速通道，制约了“半小时”或“一小时”经济圈的形成，物流、人流成本较高。旅游资源富集但整合不足，全域旅游格局未成：拥有东江湖、莽山、飞天山、苏仙岭等顶级旅游资源，但分布相对分散，缺乏统一的品牌整合与高效的旅游线路组织，未能形成聚合效应。

1.2 战略机遇与调整必要性

国家战略机遇：“中部地区崛起”、“湘南湘西承接产业转移示范区”建设等国家战略的深入实施，要求郴州优化空间格局，提升承载能力。省级发展要求：湖南省“强省会”战略下，要求其他市州培育壮大自身增长极。郴州作为“湖南南大门”，亟需通过内部结构调整，增强在省际边界地区的辐射力与吸引力。自身发展需求：城镇化进入中后期，从规模扩张转向品质提升和结构优化阶段。通过区划调整，有利于集中资源建设高能级平台，促进土地、资本、人才等要素高效配置。构筑竞争新优势：面对粤港澳大湾区的产业外溢和消费辐射，郴州需优化空间载体，更好地承接产业、吸引游客，打造大湾区“后花园”和产业协作配套区。

第二章 战略构想：“一主三副、十字联动”空间新格局

2.1 总体目标

通过行政区划调整与交通基础设施的联动建设，构建功能清晰、分工明确、联系紧密、协调联动的现代化都市区空间结构，实现：

中心能级显著提升：主城区（北湖、苏仙）综合服务功能、创新策源能力、高端要素集聚度大幅增强，成为引领市域发展的强大核心。副中心活力迸发：桂阳、资兴、莽山三个副中心形成特色鲜明的产业体系和城市功能，有效承接主城疏解，带动各自片区发展。市域发展更趋均衡：通过“十字”快速廊道，将南北区域更紧密地纳入都市区一体化发展网络，缓解发展不平衡问题。交通效率根本改善：形成“主城半小时通勤圈”和“市域一小时交通圈”，大幅降低内部时空成本。全域旅游格局形成：通过快速交通网络，有效串联东江湖、莽山等核心景区，打造世界级旅游目的地。

2.2 行政区划优化方案

“一主”：北湖区、苏仙区（维持现状，强化融合） 定位：全市政治、经济、文化、商贸、科技创新与综合交通枢纽核心。重点发展现代服务业、总部经济、数字经济、高端制造及研发。 优化方向：推动两区在规划、基础设施、产业布局、公共服务等方面深度一体化，打破行政壁垒，共同做强中心极核。“三副”：新设三个市辖区 桂阳区：将现桂阳县整体撤县设区。 定位：市域西部副中心，现代制造业基地、临空经济配套区、历史文化名城。 优势：毗邻北湖机场，产业基础较好，人口规模大，文化底蕴深厚。 资兴区：将现资兴市整体撤市设区。 定位：市域东部副中心，国际生态旅游度假目的地、休闲康养胜地、绿色产业示范区。 优势：拥有东江湖5A级景区，生态资源绝佳，旅游发展成熟。 莽山区：整合现宜章县南部旅游资源富集区域（以原莽山林场、一六镇、栗源镇、莽山瑶族乡等为核心），并考虑将临武县部分地区纳入，新设莽山区，区政府驻地设于一六镇。 定位：市域南部副中心，国家全域旅游示范区、生态绿色发展高地、湘粤边界合作门户。 优势：拥有莽山国家森林公园（现宜章莽山景区）这一顶级生态IP，联动临武通天山、滴水源等，整合打造大莽山旅游圈。一六镇位于交通要冲，地势相对平缓，具备城镇发展空间。其他县市调整 宜章县：在划出南部区域设立莽山区后，剩余部分仍为宜章县，县政府驻地可维持现状或酌情优化。其功能可侧重面向粤港澳的农产品供应、物流集散等。 临武县：可整体保留，或根据莽山区设置需要，将部分乡镇划入，强化与莽山旅游的协同。 永兴县、嘉禾县、安仁县、汝城县、桂东县：维持县级建制不变，通过快速交通网强化与“一主三副”的联系，作为都市区外围的重要节点。

2.3 “十字形”六车道快速路网规划

此快速路网是支撑“一主三副”架构的物理骨架，应按照城市快速路标准规划建设，部分路段可利用或改造提升现有国省道。

东西向快速廊道： 走向：嘉禾县 - 桂阳区 - 北湖机场 - 郴州西站（高铁） - 资兴区 - 永兴县。 功能：横向串联西部制造业板块（嘉禾、桂阳）、空铁枢纽、东部旅游板块（资兴），并延伸至永兴，形成市域东西向发展主轴。极大缩短资兴景区与高铁站、机场的时间距离。南北向快速廊道： 走向：北湖机场 - 郴州西站 - 昂天湖 - 宜章县城 - 莽山区（一六镇），并规划支线：自宜章附近引出，向西经栗源镇至一六镇，向南至临武县城。 功能：纵向连接主城、宜章、莽山、临武，打通南北旅游通道和产业联系通道。特别是将偏远的南部山区（莽山、临武）纳入快速通勤网，彻底改变其区位条件。支线强化了莽山区内部的连接以及与临武的联系。

第三章 战略价值与综合效益分析

3.1 政治与战略价值

强化省际门户地位：“一主三副”架构，特别是设立莽山区，极大强化了郴州对湘粤边界地区的统筹发展能力和门户枢纽功能，有利于在湘粤赣区域合作中赢得主动。优化国土空间格局：顺应城镇发展规律，构建多中心、组团式的紧凑城市形态，避免“摊大饼”式发展，有利于生态保护和集约高效利用土地。

3.2 经济与发展效益

培育强劲增长极：主城和三个副中心形成四个动力源，能更有效地集聚产业和人口，产生更强的规模经济和集聚效应。促进产业协同分工：主城聚焦高端服务与研发；桂阳侧重制造与物流；资兴专攻旅游与康养；莽山引领生态旅游。清晰分工避免内耗，形成整体合力。引爆旅游产业：“十字”快线将东江湖、莽山、飞天山、汝城热水等核心景区高效串联，可设计“一程多站”精品线路，实现全域旅游收入倍增。提升区位交通价值：北湖机场、郴州西站通过快速路与各区县直连，其枢纽能级被放大，有利于发展临空经济、高铁经济。

3.3 社会与民生效益

促进基本公共服务均等化：副中心建设将带动教育、医疗、文化等优质资源向区域扩散，缩小城乡、区域差距。改善居民出行条件：快速路网将大幅缩短区县间通行时间，降低通勤和物流成本，提高生活便利度和经济活力。推动城乡融合发展：以快速交通廊道为轴，带动沿线城镇和乡村发展，为乡村振兴注入新动能。

3.4 生态与文化效益

有利于生态保护与集中治理：明确各区域主体功能，如莽山区、资兴区以生态保护为先，便于实施更严格的环境准入和更系统的生态修复。促进文化遗产保护与利用：桂阳的古郡文化、资兴的移民文化、莽山的瑶族文化等，可以在更大的区域平台上得到系统性保护和活化利用。

第四章 实施路径与风险对策

4.1 实施路径“三步走”

第一阶段：规划设计与前期准备（1-3年） 成立高规格的行政区划调整与都市区建设领导小组。 开展详细的可行性研究、社会稳定风险评估和各类专项规划（国土空间、交通、产业、生态等）编制。 完成“十字”快速路网的工程可行性研究、线路勘测和初步设计。 广泛开展舆论宣传，争取各级干部、群众和社会各界的理解与支持。 启动申报撤县（市）设区的前期准备工作。第二阶段：区划调整与骨干建设（3-5年） 按程序报请国务院批准桂阳、资兴撤县（市）设区，以及设立莽山区的方案。 在获批后，稳妥完成机构、人员、资产、规划的调整与交接。 率先启动“十字”快速路网关键路段建设，特别是连接主城-机场-高铁站-资兴段，以及主城-宜章-一六镇段，尽快形成示范效应。 制定并实施三个新区的详细建设规划，启动首批标志性项目和基础设施。第三阶段：功能优化与格局成熟（5-10年） “十字”快速路网全线建成通车。 主城与三个副中心的功能基本成熟，特色产业形成集群。 全域旅游服务体系完善，品牌影响力显著扩大。 现代化都市区治理体系基本建立，一体化发展机制运行顺畅。

4.2 潜在风险与应对策略

财政压力风险：快速路网建设和新区开发需要巨大投入。 对策：创新投融资模式（PPP、REITs等），积极争取中央预算内投资、专项债。分阶段、有重点地推进建设。强化市场化运作，通过土地增值收益反哺建设。协调难度风险：涉及多个县级单位，利益协调复杂。 对策：坚持市级强力统筹，建立科学的利益分享和补偿机制（如税收分成、GDP核算、飞地经济等）。确保调整过程中各地干部队伍稳定和群众利益不受损。生态保护风险：开发建设可能对莽山、东江湖等敏感生态区造成压力。 对策：坚持生态优先，严守“三区三线”。在新区的规划建设中，实行最高标准的环保准入。莽山区的建设必须服从于生态环境保护，发展以生态旅游、绿色农业为主的产业。社会接受度风险：公众对区划调整可能存在疑虑或不适应。 对策：全过程公开透明，加强政策解读和宣传引导。确保公共服务在调整期平稳过渡并逐步提升。尊重历史文化和地名传承。

第五章 结论与建议

“一主三副、十字联动”的行政区划调整与空间发展战略，是立足郴州现实、面向未来竞争的重大布局。它不仅是对行政版图的优化，更是对市域经济地理的重塑，是对发展动能的一次系统性重构，是对郴州在湘粤赣区域格局中战略地位的一次主动升维。

将桂阳、资兴、莽山提升为与主城协同发展的市辖区，并配以贯穿东西、联通南北的六车道快速路“黄金十字轴”，这一构想极具前瞻性和可操作性。它能够有效破解当前郴州中心不强、南北不均、联系不畅的困境，释放出巨大的结构红利。

特别是设立以一六镇为驻地的莽山区，是点睛之笔。它不仅为世界级的莽山旅游资源找到了一个强有力的行政管理和综合服务载体，更在郴州南部植入了一个强大的增长极，有望彻底改变湘南山区的发展格局，其战略价值将在未来日益凸显。

建议市委、市政府以高度的历史责任感和战略魄力，将本报告提出的构想深化研究，并尽快启动相关前期工作。这项工程关乎郴州未来数十年的发展位势，一旦成功实施，一个主副共兴、城乡交融、景城一体、畅通快捷的现代化新郴州必将屹立于湖南“南大门”，成为中部地区崛起和湘粤合作的典范之城。