2020年以来，新冠肺炎疫情给全球和中国经济带来了较大冲击，“世界经济严重衰退,产业链供应链循环受阻”，“国内消费、投资、出口下滑,就业压力显著加大”。不仅如此，刚刚发布的政府工作报告专门指出，“当前和今后一个时期, 我国发展面临风险挑战前所未有”。为了应对疫情冲击，中央要求“积极的财政政策要更加积极有为”，并且将今年的预算赤字率目标确定为“3.6%以上”。这是改革开放以来预算赤字率目标值首次突破3%，此前只有2016年和2017年达到了3%，由此足以看出中央使用积极财政政策应对疫情冲击的决心。

在积极财政政策实施过程中，将会伴随着进一步的减税降费、民生财政支出增加、基建投资增加，由此使得地方政府面临财政收入减少、财政支出增加的困局，进而导致地方政府的财政收支矛盾不断加剧。然而，当前中国的地方政府债务负担早就已经处于相对高位，IMF数据显示，如果将隐性债务考虑在内，截至2019年底中国的地方政府债务率已经高达61.1%，是中央政府债务率的3倍多。部分学者的测算结果进一步表明，贵州、天津等地的政府债务率已经超过100%，云南、青海、甘肃、重庆、四川等地的政府债务率也已经超过80%。不仅如此，未来教育、医疗、社保等领域的民生财政支出将进一步增加，人口老龄化的不断加剧也会给地方政府带来额外的债务负担，从而导致地方政府债务率持续攀升。如果将疫情的影响考虑在内，地方政府债务率将达到更高的水平。今年一季度，除西藏之外，全国其他省份财政收入全部负增长，其中多达21个省份的财政收入降幅超过10%，湖北、海南、新疆、重庆、黑龙江、内蒙古的财政收入降幅更是分别达到了47.6%、31.8%、23.4%、23.23%、21.7%和20.6%，疫情对地方政府财政收入的冲击可见一斑。

有鉴于此，在应对疫情的过程中，需要谨防地方政府债务过度攀升，以保持地方政府债务的可持续性和积极财政政策的可持续性。笔者认为，可以通过如下三方面举措，防范地方政府债务风险。

第一，进一步加大国债发行规模，并且将筹集的资金以转移支付的形式分配给地方政府，以缓解地方政府的财政收支矛盾。

与地方政府债务相比，中国的中央政府债务负担相对较轻。根据财政部公布的数据计算可知，截至2019年底中国的中央政府债务率仅为17%，而美国、英国、法国等国家都达到了90%—120%的水平，日本更是接近200%，OECD国家平均也达到了80%左右。不仅如此，中国政府债务中的外债占比极低，从而降低了债务风险，增强了中央政府债务的可持续性。爆发欧债危机的国家有一个共同特点，即政府债务中的外债占比偏高，例如希腊和葡萄牙政府债务中的外债占比高达75%左右。相比之下，目前中国的中央政府债务中的外债所占比重仅为1%左右，由此使得中央政府债务的可持续性较高。

有鉴于此，中央政府可以通过增发国债的方式来为地方政府的财政支出融资，从而缓解地方政府的财政收支矛盾。2020年的政府工作报告已经明确，将“发行1万亿元抗疫特别国债”，并且“全部转给地方,建立特殊转移支付机制,资金直达市县基层、直接惠企利民”。这一政策方向无疑是正确的，不过笔者认为，考虑到当前经济下行压力明显偏大，面临的挑战“前所未有”，可以进一步加大国债的发行规模，从而在不加剧地方政府债务风险的前提下，更好地推动积极财政政策落实到位。

第二，在扩大“两新一重”等有效投资的过程中，注重提高民间投资参与度，减轻地方政府部门的支出压力。

为了应对疫情冲击，政府工作报告要求扩大有效投资，“重点支持既促消费惠民生调结构增后劲的‘两新一重’建设”。“两新”建设指的是新型基础设施建设和新型城镇化建设，“一重”建设指的是交通、水利等重大工程建设。扩大有效投资对于经济增长和社会发展而言具有重要意义，其中，5G、大数据中心、人工智能和工业互联网等“新基建”蕴含了前沿的技术创新，能够更好地培育新产业和新动能，从而实现应对经济下行压力和产业结构优化升级的双重目标，使得中国经济顺利实现高质量发展。此外，新型城镇化建设和重大工程建设有助于进一步提升公共设施的完善度，从而提高居民生活的便利程度。

不过，在落实这些投资项目的过程中，要对地方政府的角色进行准确定位。一方面，与一般的生产活动相比，“两新一重”项目的投资规模相对偏大、投资周期相对偏长，仅依靠民间资本难以顺利完成，因此需要发挥政府资金的引导作用。另一方面，与“老基建”相比，“新基建”具有鲜明的高技术含量特征，而企业是技术创新的主体，因此需要更多的企业尤其是民营企业参与进来。综合两方面考虑，在扩大“两新一重”等有效投资的过程中，既要注重发挥政府资金的引导作用，又要避免出现类似于“老基建”发展过程中地方政府所表现出的主导地位，从而谨防地方政府迫于收支压力再度触发债务风险。今年的政府工作报告提出，在落实“两新一重”建设项目的过程中，要“健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与”。而要想真正吸引民间资本参与其中，需要着力减少政府部门在“两种一新”领域对项目审批、目录指导等直接干预手段的使用，从而为民间投资营造良好的发展环境。

第三，进一步转变政府职能并深化机构改革，从而减轻地方政府支出压力，并且为减税降费创造新的空间。

长期以来，中国的地方政府在一定程度上充当着“增长型政府”的角色，将大量资金用于拉动经济增长，在事权财权不匹配的情形下，地方政府被动地征收各种“费”和“过头税”来为“稳增长”筹集资金。“增长型政府”的角色定位不可避免地带来了一些问题。一是，政府规模相对较大，并且相关财政支出占比较高。二是，地方政府的财政资金过多地用于拉动经济增长，用于民生领域的财政资金相对不足，导致民生建设不够完善，人民的获得感、幸福感有待增强。三是，部分减税降费政策难以落到实处。

有鉴于此，应该加快政府部门从“增长型政府”向“服务型政府”的转变，尤其要加快政府机构改革，缩减政府规模。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确指出要“精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系”，这些改革的落地将会削减部分机构并且提高政府部门的办公效率，从而减少政府部门财政开支，进一步为推进减税降费政策创造出新的空间。

今年的政府工作报告在要求“积极的财政政策要更加积极有为”的同时，还要求“一般性支出要坚决压减,严禁新建楼堂馆所,严禁铺张浪费。各级政府必须真正过紧日子,中央政府要带头,中央本级支出安排负增长,其中非急需非刚性支出压减50%以上”。同时，报告还指出，“困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力”。可以看出，中央正在加快推进政府职能转变，尤其注重优化财政支出结构，减少不必要开支，这些举措有助于减轻地方政府支出压力，从而确保减税降费政策落到实处。

最后，需要补充说明的是，部分学者认为，可以通过赤字货币化的方式应对当前的疫情冲击，笔者并不赞同这一观点。理论和国际经验表明，赤字货币化很容易引发恶性通货膨胀、金融市场动荡以及政府高债务风险等严重后果。而且，中国的财政政策仍然具有一定空间。如果将本文所提的上述三方面举措落到实处，不仅可以将积极财政政策落实到位，而且能够有效防范地方政府债务风险，从而帮助中国经济尽快摆脱疫情影响，恢复到正常的发展轨道。（陈小亮 中国社会科学院经济研究所）