河南三门峡市区域行政区划调整与空间治理优化战略研究报告

摘要

本报告立足于三门峡市“黄河金三角区域中心城市、黄河文化重要标志地、中原城市群向西开放门户、资源型城市转型发展示范区”的战略定位，聚焦其作为“典型的‘山河相间、组团分散，中心城市能级偏弱、辐射带动力不足，市域空间结构松散、东西发展差距明显、城乡融合深度不够，且面临资源型城市转型、黄河流域生态保护和高质量发展等多重任务’的中等规模地级市，集‘黄河明珠、天鹅之城、黄金之都、道家之源’于一体，面临‘中心城区（湖滨区、陕州区、市城乡一体化示范区、经济开发区）沿黄河谷地呈带状组团式发展，但各组团（湖滨、陕州、示范区、经开区）空间联系不够紧密、功能整合不足，特别是陕州区与湖滨区、示范区之间的融合发展有待深化，城市综合服务功能能级有待提升；市域空间呈现‘中心城区偏东，义马市、渑池县紧密相连构成市域中部组团，灵宝市作为市域西部副中心相对独立，卢氏县作为南部生态大县距离较远、联系薄弱’的‘一主两副、中部组团、南部县域’的格局，中心城区对灵宝、卢氏的辐射带动能力有限，市域整体凝聚力不强，义马市与渑池县‘空间相连、产业相近、功能互补’但受行政分割影响，一体化发展需求迫切；产业发展方面，黄金、铝工业、煤化工等传统资源型产业占比高，转型升级压力大，战略性新兴产业培育不足，产业园区布局分散、同质化竞争初显，产业空间布局需优化重构；城乡发展方面，县城和重点镇综合服务功能不强，沿黄城镇带与南部山区发展差距大，城乡二元结构明显，城乡融合共同富裕任务艰巨；在黄河流域生态保护和高质量发展、郑州都市圈与洛阳都市圈联动发展等战略背景下，三门峡的区域定位和协同路径需进一步明晰，与洛阳、运城、渭南等周边城市的合作有待深化”的发展现实。当前，三门峡市域空间呈现“中心城区沿黄河谷地东西延伸，受地形限制，呈‘串珠式’组团布局。湖滨区为老城区，承担行政、商贸、文化中心功能；陕州区为新城区，空间广阔，是城市拓展的重要方向；市城乡一体化示范区（产业集聚区）重点发展先进制造业；经济开发区侧重高新技术产业。但各组团间快速交通联系和功能互补有待加强。义马市与渑池县地理相邻、产业关联度高（均以能源化工为主），已呈现一体化发展趋势，但行政壁垒制约了资源整合和设施共建。灵宝市作为县级市，经济实力较强，但空间上相对独立，与中心城区的产业联动和功能互补不足。卢氏县地处南部深山区，生态功能重要，发展相对滞后，与中心城区联系薄弱。市域内部，陇海铁路、连霍高速、310国道、浩吉铁路等构成东西向交通主轴，但南北向交通不便，特别是连接中心城区与卢氏的快速通道缺乏，市域综合交通网络有待完善”。特别是“‘中心城区能级不足、组团分散、聚合不够’是制约三门峡提升区域竞争力、带动市域协调发展的核心瓶颈。中心城区各组团（湖滨、陕州、示范区、经开区）功能分散、聚合度不高，高端服务功能薄弱，综合承载力和区域辐射力有限，难以有效带动灵宝、卢氏等远距离县域发展，导致市域整体发展动能不足”；“市域东西发展失衡与空间结构松散的矛盾并存。中心城区偏东，灵宝在西、卢氏在南，空间距离较远且联系不紧密，特别是卢氏县受地形制约，与中心城区的经济社会联系较弱。义马市与渑池县虽空间相邻、联系紧密，但行政分割制约了一体化发展。市域未能形成紧密联动、功能互补的整体”；“资源型产业路径依赖与转型发展的压力巨大。黄金、铝工业、煤化工等传统产业占比较高，新兴产业支撑不足，产业转型升级和动能转换任务艰巨。同时，产业布局相对分散，园区同质化竞争，产业链协同不足，制约了产业集群发展和整体竞争力提升”；“城乡二元结构明显与推动共同富裕的目标存在差距。沿黄城镇带与南部山区发展差距较大，县城和重点镇对乡村的带动能力有限，城乡基础设施和公共服务均等化水平有待提高，生态保护与经济发展的矛盾在南部山区尤为突出”；“在区域协同发展中的定位与路径需进一步明晰。作为黄河金三角区域中心城市，但中心能级不足，辐射力有限；作为洛阳都市圈观察员，与洛阳的协同联动深度不足；在黄河流域生态保护和高质量发展战略中，生态保护与经济发展的平衡任务重”。现行的“2区2市2县1功能区”（湖滨区、陕州区2区，义马市、灵宝市2市，渑池县、卢氏县2县，及市城乡一体化示范区、经济开发区等功能区）的行政区划与管理框架，在支撑“建设黄河流域生态保护和高质量发展重要节点城市、郑洛西高质量发展合作带（河南段）重要支撑、黄河文化标志地旅游名城、资源型城市转型发展示范区”的市域国土空间规划、破解“中心聚合、义渑一体、灵卢协同、产业转型、城乡融合、区域联动”等核心难题、实现从“资源型城市向创新型城市、从山河阻隔的分散格局向集约高效的协同格局、从省际边缘城市向区域中心门户”的根本性转变方面，已显现出“中心散、东西弱、转型难、融合浅、联动虚”的深层次不适应性。为破解上述系统性、结构性困局，本报告提出“中心聚合、轴带联动、义渑协同、灵卢特色、产业转型、全域融合”总体原则，构建“一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级”的区划调整与空间治理战略框架，并设计“近期聚合、中期协同一体、远期转型崛起”三阶段实施路径。旨在通过前瞻性、战略性的空间重构与治理创新，为三门峡市破解“中心聚合、义渑一体、灵卢协同、产业转型、城乡融合、区域联动”等关键瓶颈，探索一条符合资源型城市转型和山区市域一体化发展规律，具有三门峡特色、彰显黄河文化魅力的“核心聚、轴带畅、产业新、城乡美、协同强”的高质量发展新路。

一、 战略背景与必要性分析

1.1 区域战略与使命担当

三门峡市作为黄河金三角区域中心城市、黄河文化重要标志地、中原城市群向西开放门户、资源型城市转型发展示范区，肩负着在黄河流域生态保护和高质量发展、中部地区崛起、郑州洛阳两大都市圈联动等国家区域战略中发挥独特作用，引领晋陕豫黄河金三角区域合作，推动资源型城市成功转型，探索山区城乡融合共同富裕路径的重大战略使命。随着黄河流域生态保护和高质量发展战略深入实施，以及河南省对三门峡“建强省际区域中心城市”的定位，三门峡迎来了优化空间布局、强化中心能级、推动产业转型、深化区域合作、实现绿色崛起的战略机遇。然而，当前“‘中心城区能级不足、聚合不够、辐射不强’的格局已成为制约三门峡提升区域竞争力、带动市域协调发展的核心瓶颈。中心城区各组团功能分散，高端要素集聚能力弱，对灵宝、卢氏等县域的辐射带动能力有限，导致市域整体凝聚力不足，难以有效发挥黄河金三角区域中心城市作用”；“市域空间结构松散与协同发展的内在需求不匹配。中心城区与灵宝、卢氏空间距离较远，联系薄弱；义马与渑池空间相邻、产业相近却受行政分割。这种松散结构制约了资源整合、设施共享和整体竞争力提升，与黄河流域生态保护和高质量发展要求的集约高效发展相悖”；“资源型产业路径依赖与转型发展的迫切要求不适应。黄金、铝工业、煤化工等传统产业占比较高，新兴产业发展不足，产业转型升级和动能转换压力巨大，产业空间布局也需优化以促进集群发展和绿色转型”；“城乡发展差距与山区城乡融合的挑战并存。沿黄城镇带与南部山区发展差距大，卢氏等山区县发展基础薄弱，城乡基础设施和公共服务均等化水平低，生态保护与经济发展矛盾突出，城乡融合共同富裕任务艰巨”；“区域定位与协同发展的深度不足。作为黄河金三角区域中心城市，但中心能级和辐射力有待提升；与洛阳都市圈的协同联动刚刚起步，深度不足；与山西运城、陕西渭南的省际合作有待深化，开放门户功能需进一步强化”。推动以“强化中心、优化结构、推动转型、促进融合、深化协同”为导向的行政区划优化与空间治理改革，是三门峡市抢抓黄河流域生态保护和高质量发展战略机遇、破解发展瓶颈、实现“建强省际区域中心城市、推动资源型城市转型、促进城乡融合共富”目标的必然选择和关键突破口。

1.2 高质量发展与空间治理的内在需求

三门峡市正处在从“资源型城市、省际边缘城市”向“创新型城市、区域中心门户、生态宜居城市”转型的攻坚期。其发展逻辑要求必须解决“如何提升中心城区能级，推动湖滨、陕州、示范区、经开区等组团深度融合，优化功能布局，增强综合承载力和区域辐射力，打造强有力的市域发展极核和区域中心城市”；“如何优化市域空间结构，破解山河阻隔，加强中心城区与灵宝、卢氏的快速联系和功能互补，推动义马与渑池一体化发展，形成‘一核引领、多点支撑、协同发展’的格局”；“如何推动资源型产业转型升级，培育壮大新材料、装备制造、电子信息、绿色食品等战略性新兴产业和现代服务业，优化产业空间布局，构建现代化产业体系，实现动能转换”；“如何推动城乡融合发展，特别是促进南部山区卢氏等县的绿色发展，缩小城乡差距，推动生态保护与经济发展协同，夯实共同富裕基础”；“如何在黄河流域生态保护和高质量发展、郑州洛阳都市圈联动等战略中找准定位、发挥优势，深化与洛阳、运城、渭南等周边城市的协同合作，强化省际区域中心城市和向西开放门户功能”等根本问题。通过系统性、结构性的空间治理优化与必要的区划调整，有利于构建强大的中心城市极核，提升城市能级和区域影响力；有利于优化市域空间布局，促进区域协调发展；有利于推动产业转型升级，实现绿色可持续发展；有利于促进城乡融合，实现共同富裕；有利于深化区域合作，拓展发展空间。这是三门峡实现从“资源依赖”到“创新驱动”、从“分散格局”到“协同格局”、从“边缘节点”到“中心门户”转变的内在迫切需求。

1.3 现行区划与空间结构面临的主要适应性挑战

1. “‘中心城区能级不足、聚合不够’格局与建强省际区域中心城市的矛盾”：中心城区各组团功能分散、聚合度不高，高端服务功能薄弱，综合承载力和区域辐射力有限，难以有效带动灵宝、卢氏等县域发展，也制约了其作为黄河金三角区域中心城市功能的发挥。

2. “市域空间结构松散、东西联系薄弱与市域一体化协同发展的矛盾”：中心城区与灵宝、卢氏空间距离较远、联系不畅，义马与渑池虽近但行政分割，导致市域一体化发展格局难以形成，整体竞争力不强。

3. “资源型产业路径依赖与转型升级、绿色发展的矛盾”：传统资源型产业占比高，转型升级压力大，战略性新兴产业发展不足，产业布局分散，同质化竞争，与黄河流域生态保护和高质量发展要求存在差距。

4. “城乡发展差距大、山区发展滞后与推动共同富裕的矛盾”：沿黄城镇带与南部山区发展差距显著，卢氏等山区县发展基础薄弱，城乡基础设施和公共服务不均等，城乡融合和山区发展的任务艰巨。

5. “区域中心城市功能不强、协同不足与强化区域合作、扩大开放的矛盾”：作为黄河金三角区域中心城市，但辐射带动能力不足；与洛阳都市圈协同刚起步；与运城、渭南的省际合作有待深化，开放门户功能需进一步强化。

二、 战略目标与基本原则

2.1 战略目标

本次区划调整与空间优化的总体战略目标：到2035年，通过系统性、结构性的核心聚合、空间优化、市县协同、转型创新，构建起与“黄河金三角区域中心城市、黄河文化重要标志地、资源型城市转型发展示范区、宜居宜业宜游的生态园林城市”定位高度契合，与“中心聚合、轴带联动、义渑协同、灵卢特色、产业转型、全域融合”要求深度适应，与“‘一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级’市域国土空间格局精准匹配的“核心强大、结构优化、产业新兴、城乡共富、区域协同、生态宜居”的省际区域中心城市和资源型城市转型发展典范新格局。

* 空间格局优化目标：形成“一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级”的市域空间新格局。成功打造一个功能强大、布局合理、生态优美的中心城市核心（通过推动中心城区各组团深度融合与能级提升实现）。强化沿黄复合发展带、南部生态经济带两条发展廊带。推动中心融合发展区、义渑一体化协同区、灵卢特色发展区三大功能片区协同发展。培育中心城市核心、义渑一体化增长极、灵宝市域副中心、卢氏生态经济强县四大增长极。推动市域发展方式全面绿色转型，深度融入区域发展格局。

* 发展动能聚合目标：破解“中心聚合、义渑一体、灵卢协同、产业转型、城乡融合、区域联动”困局。中心城市核心实现“功能聚合、能级跃升”，区域辐射带动能力显著增强。义渑一体化取得实质性进展。灵宝、卢氏与中心城区协同高效。资源型城市转型取得决定性成果，现代化产业体系基本形成。城乡融合发展水平显著提高，共同富裕基础更加坚实。在黄河金三角区域的中心城市地位更加巩固，与洛阳都市圈协同更加深入。

* 城乡融合与共同富裕目标：以强大的中心城市核心和义渑、灵宝、卢氏等增长极为引领，以重点镇和特色小镇为节点，构建协调发展的新型城镇体系。城乡要素自由流动，公共资源均衡配置，特别是南部山区基础设施和公共服务大幅改善，城乡居民收入差距持续缩小，共同富裕取得实质性进展，建成宜居宜业宜游的生态园林城市。

* 区域协同与开放目标：三门峡在黄河金三角区域的中心城市地位更加突出，与洛阳都市圈的协同合作更加紧密，与山西运城、陕西渭南的省际合作更加深入，成为中原城市群向西开放的重要门户。

* 治理效能提升目标：市域空间治理体系更加完善，跨区域协同治理机制高效运行。行政区划设置更加科学合理，与市域一体化发展和深度融圈要求高度适应。国土空间治理现代化水平显著提升。

2.2 基本原则

1. 中心聚合， 做强极核：坚持把提升中心城区能级作为首要任务。推动湖滨、陕州、示范区、经开区等组团深度融合发展，优化功能布局，强化高端服务、科技创新、综合交通枢纽等功能，增强对市域整体的辐射力、带动力、引领力，建强省际区域中心城市核心载体。

2. 轴带联动， 协同发展：坚持依托黄河、交通廊道和生态廊道，构建沿黄复合发展带和南部生态经济带，串联主要城镇和功能节点，促进生产要素优化布局和区域协同、城乡协同发展。

3. 义渑协同， 一体发展：坚持推动义马市与渑池县一体化规划、建设和管理，打破行政壁垒，促进资源整合、设施共建、产业协同、服务共享，打造市域中部重要增长极。

4. 灵卢特色， 差异发展：支持灵宝市发挥产业基础较好、空间相对独立的优势，建设市域西部副中心。支持卢氏县立足生态优势，发展生态经济，建设市域南部生态经济强县和乡村振兴示范区。实现与中心城区的功能互补、错位发展。

5. 产业转型， 绿色发展：坚持生态优先、绿色发展。坚定不移推动资源型产业转型升级，培育壮大战略性新兴产业和现代服务业，优化产业空间布局，构建绿色低碳循环发展的现代化产业体系。

6. 全域融合， 开放共赢：坚持深度融入黄河流域生态保护和高质量发展、郑州洛阳都市圈联动等区域战略。深化与洛阳、运城、渭南等周边城市的合作，在规划、交通、产业、生态、文旅等领域实现更高水平协同，在融入中提升自身能级，在开放中实现发展。

三、 战略布局方案构想

基于上述目标与原则，提出“一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级”的总体战略布局，并按“近期、中期、远期”三阶段构想具体方案。

3.1 近期（未来1-3年）：聚合破题， 协同启动， 夯实基础

核心任务是聚焦破解“中心城区功能分散、聚合不足”和“启动义渑一体化、优化市域结构、推动产业转型”困局，实质性推动中心城区各组团深度融合与功能优化，启动义渑一体化进程，谋划产业转型升级和城乡融合。

1. 实施“中心城区深度融合与功能优化行动”。由市委市政府牵头，成立高规格的三门峡市中心城区一体化发展领导小组，制定《三门峡市中心城区（湖滨区、陕州区、市城乡一体化示范区、经济开发区等）一体化发展规划与实施方案》。核心是推动规划同编、交通同网、功能互补、生态同保、服务同享。具体措施包括：统一编制中心城区国土空间规划，明确各功能区定位（湖滨区强化行政、商贸、文化、旅游服务功能；陕州区强化综合服务、生态宜居、城市拓展功能；市城乡一体化示范区强化先进制造、科技创新功能；经济开发区强化高新技术产业、现代物流功能）；加强各组团间快速路网和跨区域交通连接（特别是加强中心城区与义渑、灵宝的快速联系），构建高效便捷的内部交通网；推动产业园区错位发展、协同联动；建立统一的公共服务标准和信息平台。目标是实质性推动中心城区从“分散组团”向“功能互补、紧密联系的高品质核心城区”转变，提升区域中心城市能级。

2. 实施“义渑一体化协同发展破题行动”。成立市级层面的义渑一体化发展领导小组，制定《义马市-渑池县一体化协同发展规划》。重点在规划衔接、基础设施互联互通（推动国道、省道提质升级，谋划快速通道）、产业协同（避免同质化竞争，共建产业生态）、公共服务共建共享、生态环境共保共治等方面取得突破。探索建立义渑一体化发展联席会议制度，设立联合办公室，统筹推进一体化事项。支持义马、渑池在产业、交通、城建、环保等领域开展深度合作，为未来更深层次的一体化奠定基础。

3. 实施“市域‘一核三极’城镇体系与产业转型行动”。研究制定《三门峡市“一核三极”城镇体系与产业布局规划》。在强化中心城市核心的同时，重点培育义渑一体化增长极（市域中部，重点发展高端化工、新材料、装备制造，打造产业转型示范区）、灵宝市域副中心增长极（市域西部，发挥黄金、铜箔、苹果等产业优势，建设特色产业基地和开放门户）、卢氏生态经济强县增长极（市域南部，立足生态资源优势，发展绿色农业、生态旅游、康养产业，建设乡村振兴示范区）。制定《三门峡市资源型城市产业转型升级规划》，推动黄金、铝工业、煤化工等传统产业向高端化、智能化、绿色化转型，培育壮大新材料、装备制造、电子信息、绿色食品等新兴产业，优化产业空间布局，推动产业集群发展。

4. 实施“城乡融合与生态保护协同推进行动”。制定《三门峡市城乡融合共同富裕先行区建设方案》和《三门峡市南部山区生态保护与绿色发展实施方案》。以县城和重点镇为重要载体推进城镇化建设，提升综合服务能力。特别要加大对卢氏等南部山区县的支持力度，加强交通等基础设施建设，改善发展条件。推动城乡基础设施一体化规划和建设，促进城乡基本公共服务均等化。严守生态保护红线，加强黄河湿地和南部山区生态保护，推动生态产品价值实现。

5. 实施“区域协同与开放合作深化行动”。制定《三门峡市深度融入黄河流域生态保护和高质量发展战略行动方案》和《三门峡市与洛阳都市圈协同发展规划》。积极对接洛阳都市圈，在交通互联、产业协作、文旅融合、生态共治等方面深化合作。加强与山西运城、陕西渭南的省际合作，共同推动晋陕豫黄河金三角区域合作取得新突破。提升开放平台能级，强化向西开放门户功能。

6. 明确“一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级”的初步功能定位与空间格局：

* 一核引领：即三门峡中心城市核心，通过湖滨区、陕州区、市城乡一体化示范区、经济开发区等深度融合与能级提升，形成功能强大、品质卓越、生态优美的现代化都市区核心。定位为全市的政治、经济、文化、科技创新中心，黄河金三角区域中心城市的核心载体。重点承担行政办公、科技创新、高端服务、先进制造、综合交通枢纽、商贸物流、文化旅游集散等功能。

* 两带支撑：

* 沿黄复合发展带：依托黄河、陇海铁路、连霍高速等，串联中心城区、陕州区、市城乡一体化示范区、渑池县、义马市，是市域经济发展主轴、城镇密集带和生态保护带，重点发展先进制造、现代服务业、文化旅游、生态农业等。

* 南部生态经济带：依托卢氏县、陕州区南部、灵宝市南部山区，是重要的生态屏障和水源涵养地，重点发展生态农业、生态旅游、康养产业、清洁能源等绿色经济，推动生态保护与绿色发展相协同。

* 三区协同：

* 中心融合发展区（中心城市核心范围）：全市发展核心引擎，承担综合服务、创新引领、产业升级、对外开放等核心功能，资源型城市转型主阵地。

* 义渑一体化协同区（义马市、渑池县）：市域中部重要增长极，产业转型升级示范区，推动一体化规划、建设、管理，打造高端化工、新材料、装备制造产业集群。

* 灵卢特色发展区（灵宝市、卢氏县）：灵宝为市域西部副中心，重点发展黄金及精深加工、铜箔、苹果等特色产业；卢氏为市域南部生态经济强县，重点发展生态农业、旅游康养、绿色产业。二者功能互补，协同发展。

* 四极联动：

* 中心城市核心增长极：引领全市发展的核心动力源。

* 义渑一体化增长极：市域中部重要的产业和人口集聚区。

* 灵宝市域副中心增长极：市域西部重要的经济增长极和开放门户。

* 卢氏生态经济强县增长极：市域南部重要的生态屏障和绿色发展示范区。

* 全域升级：通过“一核”引领、“两带”支撑、“三区”协同、“四极”联动，推动市域发展方式全面绿色转型，产业结构优化升级，城乡融合深度推进，全域深度融入黄河流域生态保护和高质量发展、郑州洛阳都市圈联动等区域战略，实现高质量发展。

3.2 中期（未来3-8年）：协同一体， 格局优化， 转型突破

在中心城区一体化发展取得决定性进展、义渑一体化初见成效、市域协同机制运行顺畅、产业转型深入推进、发展共识凝聚的基础上，依法依规、审慎推进必要的行政区划优化，优化市域空间结构和治理体系，显著提升中心城市能级和区域竞争力，产业转型取得突破性进展。

1. 方案一（深化中心城区功能区整合与管理优化）：在湖滨区、陕州区、市城乡一体化示范区、经济开发区等深度融合发展、功能高度协同、管理机制顺畅的前提下，依法依规、审慎研究优化中心城区行政管理体制。可考虑探索建立统一的中心城区管理委员会或更高层级的协调机制，优化功能区与行政区的管理关系，推动部分功能相近、空间相邻的区块适度整合，减少管理层级，提高行政效率，以从根本上解决“中心城区功能分散、管理交叉”问题，构建统一、高效、高能级的中心城市行政管理架构。此方案旨在实质性强化中心极核，是提升城市能级的关键举措，需开展深入研究、充分论证、风险评估。

2. 方案二（推动义马市与渑池县一体化发展迈出实质性步伐）：在义渑一体化协同发展取得显著成效、经济社会高度融合、民意共识形成的前提下，依法依规、审慎研究推动义马市与渑池县行政区划调整的可行性。例如，可研究‘义马市与渑池县合并，设立新的县级市或市辖区’等方案，以彻底打破行政壁垒，实现资源要素更优配置，打造市域中部强有力的增长极。此方案涉及重大区划调整，必须稳妥审慎，严格按照法律法规和程序进行。在此之前，可继续深化一体化协同发展机制。

3. 方案三（产业转型升级取得显著进展）：资源型产业转型升级取得重大突破，战略性新兴产业和现代服务业比重显著提高，产业空间布局更加优化，产业集群效应凸显，绿色低碳循环发展体系初步形成。

4. 方案四（城乡融合与生态保护协同推进）：城乡融合发展体制机制基本建立，南部山区基础设施和公共服务条件大幅改善，生态产品价值实现机制初步建立，共同富裕取得重要进展。黄河流域生态保护成效显著。

3.3 远期（未来8-15年）：格局成型， 绿色崛起， 中心巩固

核心任务是巩固优化成果，全面建成与“黄河金三角区域中心城市、黄河文化重要标志地、资源型城市转型发展示范区、宜居宜业宜游的生态园林城市”定位相匹配的“核心强大、结构优化、产业新兴、城乡共富、区域协同、生态宜居”的省际区域中心城市和资源型城市转型发展典范新格局。

1. 形成“一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级”的现代化市域发展新格局并高效运行。以“中心城区各组团深度融合区域”构成的强大中心城市核心全面建成，区域辐射带动能力全面增强。义渑一体化协同区成为市域重要增长极。灵宝、卢氏特色发展区优势凸显。全域绿色转型发展格局全面形成。

2. “黄河金三角区域中心城市”地位全面巩固，综合实力、创新能力、开放水平显著提升，对晋陕豫黄河金三角地区的辐射带动能力显著增强。

3. 资源型城市转型发展示范区建设取得决定性成果，现代化产业体系全面建立，绿色发展成为普遍形态，成为全国资源型城市转型发展的典范。

4. 城乡融合共同富裕基本实现，城乡差距显著缩小，生态优美、生活富裕成为普遍现实，建成宜居宜业宜游的生态园林城市。

四、 重点调整方向的详细论证

4.1 破解“中心城区能级不足、功能分散”格局的专项论证

* 必要性：

* 建强省际区域中心城市、提升区域竞争力的根本要求：当前中心城区各组团（湖滨、陕州、示范区、经开区）功能分散、聚合度不高，高端服务功能薄弱，综合承载力和区域辐射力有限，难以有效发挥黄河金三角区域中心城市的作用。必须通过空间整合和功能优化，构建一个功能强大、运行高效、品质卓越的中心城市极核，以更好地带动市域发展，提升在区域发展格局中的地位。

* 优化资源配置、提高运行效率的迫切需要：多区并立、功能区与行政区交叉导致规划、建设、管理存在交叉，基础设施和公共服务资源配置不均衡。一体化发展有利于统一规划、统筹建设、高效管理，提高城市运行效率和资源利用效率，提升城市品质和能级。

* 深化市域一体化、强化中心引领的必然选择：只有中心城区自身强大、高效、宜居，才能更好地辐射和带动义渑、灵宝、卢氏等区域，形成市域一体化发展的合力，吸引人才、资本等高端要素集聚。

* 可行性：

* 空间沿河分布，联系日趋紧密：各组团沿黄河谷地分布，随着城市快速路、桥梁等基础设施的完善，空间联系日益便捷，为一体化发展提供了基础。

* 功能各有侧重，具备互补基础：湖滨（行政、商贸、文化）、陕州（综合服务、生态宜居）、示范区（产业、科创）、经开区（高新产业、物流）功能定位各有侧重，具备互补发展的基础。

* 市级统筹力度强：作为地级市，市级政府具有较强的统筹协调能力，可以强力推动中心城区一体化进程。

* 潜在挑战与应对：

* 行政整合与利益协调：涉及多个行政主体和功能区，在权责划分、机构设置、人员安置、财政体制等方面需要精心设计，平稳过渡。需建立有效的利益协调和共享机制。

* 地形限制与空间拓展：受黄河和地形限制，城市空间拓展受限，需在优化存量、提高密度和适度拓展增量之间寻求平衡，注重生态保护。

4.2 推动“义马市与渑池县一体化发展”的专项论证

* 必要性：

* 破解行政壁垒、优化资源配置的迫切需要：义马市与渑池县地域相连、产业相近、人文相通，但分属两个县级行政区，在规划、产业、基础设施、公共服务等方面存在行政壁垒，制约了资源要素的自由流动和优化配置，导致重复建设和同质化竞争。推动一体化发展，有利于打破行政分割，实现优势互补、协同发展。

* 打造市域中部增长极、优化市域空间结构的关键举措：义马和渑池是市域中部的重要组团，经济总量较大。推动其一体化发展，可以形成1+1>2的聚合效应，打造成为市域中部强大的增长极，与中心城区、灵宝形成“一核两极”的市域发展格局，优化市域空间结构，增强整体竞争力。

* 推动产业转型升级、实现高质量发展的有效途径：义马和渑池均以能源化工等传统产业为主，面临转型升级压力。通过一体化发展，可以统筹产业布局，避免同质化竞争，共建产业园区，共同培育新兴产业，推动产业向高端化、绿色化、集群化发展。

* 可行性：

* 空间相邻，联系紧密：两地地理空间紧密相连，建成区已基本连片，具备一体化发展的地理基础。

* 产业相近，互补性强：均以能源、化工、新材料等产业为主，产业关联度高，具备产业链协同和集群发展的基础。

* 民意基础与政策支持：两地干部群众对加强合作、一体发展有较高期盼。省级和市级层面可给予政策支持，推动一体化发展。

* 潜在挑战与应对：

* 行政体制障碍：涉及两个独立的县级行政区，在行政管理、财政体制、人事安排等方面存在障碍。需建立强有力的市级协调机制，并探索创新行政管理模式。

* 利益协调与共享：涉及税收、GDP统计、土地指标、项目建设等利益分配问题。需建立科学合理的利益协调和共享机制，确保两地共赢。

五、 实施路径与保障措施

5.1 实施路径：积极稳妥， 分步实施

1. 第一阶段：聚合破题， 协同启动（1-3年）

* 成立高规格的“三门峡市空间优化与一体化发展领导小组”，统筹推进中心城区一体化、义渑一体化、市域协同、产业转型、城乡融合等工作。

* 全力推动中心城区各组团一体化发展，在规划、交通、功能、公共服务一体化方面取得实质性突破。制定并实施义渑一体化协同发展规划。制定“一核三极”城镇体系与产业布局规划。制定产业转型升级和城乡融合专项规划。

* 开展优化中心城区管理体制、推动义渑一体化等重大课题的深入研究和社会稳定风险评估。

2. 第二阶段：协同一体， 优化调整（3-8年）

* 在一体化发展取得决定性成果、条件成熟、共识形成的前提下，依法依规、稳妥推进优化中心城区管理体制，实质性推动义渑一体化进程（包括可能的区划调整前期研究和准备）。

* 市域协同机制运行顺畅，产业转型升级取得突破性进展。城乡融合发展体制机制基本建立。与洛阳都市圈协同合作更加深入。

3. 第三阶段：格局成型， 绿色崛起（8-15年）

* “一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级”的现代化市域发展格局全面建成并高效运行。

* 黄河金三角区域中心城市地位全面巩固。资源型城市转型发展示范区建设目标全面实现。城乡融合共同富裕基本实现。宜居宜业宜游的生态园林城市魅力全面彰显。

5.2 保障措施

1. 加强党的全面领导和顶层设计：坚持市委对全市空间优化和一体化发展工作的集中统一领导。积极争取省委、省政府和国家相关部委的支持，将三门峡的区划优化调整、市域一体化、产业转型、黄河流域生态保护等纳入省级和国家相关规划与政策支持范围。

2. 坚持依法依规与科学民主决策：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序。重大区划调整必须深入调研，广泛征求社会各界意见，做好社会稳定风险评估，依法按程序报批。

3. 创新体制机制与政策配套：围绕中心城区一体化、义渑一体化、市域协同、产业转型、城乡融合等，大胆进行体制机制创新。在财政、土地、规划、公共服务、生态环境等方面制定配套政策。探索建立GDP统一核算、税收分享、土地指标统筹、生态补偿、飞地经济等机制。对资源型城市转型、黄河流域生态保护等领域给予特殊政策支持。

4. 强化规划引领与项目支撑：以高水平的国土空间总体规划统领全局。加快编制三门峡市中心城区一体化发展规划、义渑一体化协同发展规划、市域产业转型升级规划、城乡融合发展规划。建立重大项目库，优先安排和实施一批对空间格局优化和一体化发展具有决定性作用的交通、产业、生态、文旅、民生项目。

5. 做好风险防控与舆论引导：高度重视并妥善处理可能涉及的各类风险，特别是资源型城市转型中的职工安置、社会保障，以及区划调整中的人员安置、债务处理等问题。加强政策宣传和解读，讲好三门峡“黄河明珠、天鹅之城、转型典范、开放门户”的故事，营造支持改革、共谋发展的良好氛围。

六、 结论与展望

三门峡市区域行政区划调整与空间治理优化，是在黄河流域生态保护和高质量发展、资源型城市转型、区域协调发展等宏观背景下，破解“中心聚合、义渑一体、灵卢协同、产业转型、城乡融合、区域联动”等深层次结构性难题，实现从“资源型城市、山河阻隔的分散格局”向“创新型城市、协同发展的集约格局、区域中心门户”历史性跨越的战略抉择。通过实施“一核引领、两带支撑、三区协同、四极联动、全域升级”的战略布局，以空间重构强化中心“引领”，以义渑一体优化中部“格局”，以产业转型筑牢绿色“基石”，以城乡融合夯实共富“基础”，以区域协同拓展开放“空间”，三门峡市将有望彻底破除制约高质量发展的空间与体制障碍，构建一个“核心强大、结构优化、产业新兴、城乡共富、区域协同、生态宜居”的省际区域中心城市和资源型城市转型发展典范新格局。

展望未来，一个以强大都市区核心为引领、功能完善、富有活力的“黄河金三角区域中心城市”，一个以新材料、高端装备、绿色食品等为支撑的“资源型城市转型发展示范区”，一个以黄河文化、天鹅湖、地坑院为特色的“黄河文化标志地旅游名城”，一个山河锦绣、城乡和美、人民幸福的“宜居宜业宜游的生态园林城市”，将崛起于黄河之滨、崤函故地。这不仅将为这座黄河明珠、天鹅之城谱写新时代的奋进华章，实现“核心聚、产业新、城乡美、协同强”的宏伟愿景，也将为我国资源型城市转型、山区市域一体化发展、省际边界地区协同提供宝贵的“三门峡经验”与“三门峡模式”，在新时代黄河流域生态保护和高质量发展、中部地区崛起的宏伟征程中，展现三门峡作为，贡献三门峡力量，铸就三门峡辉煌。