一、报告摘要

地方政府专项债作为稳投资、补短板、防风险的重要政策工具，是辽宁省扩大有效投资、推动产业升级与民生改善的关键资金支撑。本文立足辽宁省专项债发行实践，结合最新发行数据与典型项目案例，系统剖析专项债申请环节的额度分配、项目储备及应用过程中的资金投向、效益发挥情况，精准梳理申请与应用中的核心痛点，基于政策导向与区域发展需求预判未来优化方向，最终提出可落地的实践优化路径，为辽宁省规范专项债管理、提升资金使用效能、实现“债务与发展良性循环”提供政策参考。

二、辽宁省地方政府专项债申请与应用基本现状

（一）发行规模稳步增长，期限结构适配需求

辽宁省专项债发行规模持续扩容，2025年首批发行地方政府债券87.7亿元，其中专项债占比达62.26%，规模54.6亿元，平均发行期限22.5年、平均利率1.93%，全场投标倍数30.7倍，认购总量超2600亿元，市场认可度较高。从长期发行数据看，辽宁曾发行20年期专项债350亿元（利率2.23%）、30年期专项债163亿元（利率2.22%），长期限债券占比提升，可有效匹配基建项目建设周期，缓解短期偿债压力，与辽宁省重大项目长期投入需求高度适配。2024年全省专项债发行量同比增长15%，聚焦稳增长、保民生核心领域，为区域经济回升向好提供有力资金支撑。

（二）申请方向聚焦重点领域，项目储备贴合发展定位

专项债申请聚焦辽宁省产业升级、民生保障、乡村振兴等核心领域，形成“重点领域优先、优势项目倾斜”的申请导向。一是基建与产业配套类项目占比突出，如科技城孵化器、产业园区基础设施等项目，贴合辽宁产业转型需求；二是农业农村领域精准发力，申请方向集中于智慧农业、高标准农田、农村基础设施升级，匹配农业大省发展定位，2024年相关领域专项债发行涵盖昌图玉米、凌源百合全产业链等项目；三是民生与生态类项目稳步推进，教育“双一流”建设、水利发展、污染防治等民生领域，以及农村污水处理、碳汇相关生态项目均纳入申请储备范围，兼顾社会效益与生态效益。申请环节推行“项目库+白名单”制度，优先筛选收益可平衡、落地性强的项目，部分领域试点“专项债+政策性金融”组合模式，提升项目申请通过率。

（三）资金应用靶向发力，多元领域见成效

1. 产业转型领域：助力产业载体与技术升级，资金投向科技孵化器、特色产业全链条建设，推动工业与数字技术融合。如沈阳市浑南区科技城孵化器基础设施建设项目，总投资7.70亿元，专项债筹资6.16亿元，用于7.58万平方米产业孵化器建设，通过孵化器出租、地下车位出租、产业培训服务实现总收入17.68亿元，专项收益13.83亿元，收益覆盖倍数1.31倍，可足额偿还债券本息（合计10.53亿元），投用后将为辽宁科技企业孵化、产业集群培育提供优质载体；凌源百合全链数字化项目借助专项债资金推进全流程数字化改造，预计提升生产率30%，助力特色产业提质增效。

2. 乡村振兴领域：夯实农业基础、激活农村资源，资金用于智慧农业、农村基础设施与绿色农业项目。昌图县依托专项债推进“北斗+智慧农业”试点，覆盖玉米全程机械化种植，截至2024年底全省累计建成85个智慧农业应用基地，带动农产品电商交易额达230亿元；朝阳市喀左县“设施蔬菜废弃物全量原位序时还田”项目获专项债支持，推进土壤改良，使化肥使用量降低20%，提升农业生产生态效益；朝阳县贾家店村“零碳村”项目利用专项债开发生物质能源，预计年减排碳5000吨，探索生态与产业融合发展路径。

3. 民生与生态领域：补齐民生短板、改善生态质量，2025年首批专项债资金部分投向高等学校“双一流”建设、农村综合改革、水利发展与污染防治，助力教育资源升级与民生保障；农村污水处理、林业碳汇相关项目逐步落地，推动生态环境持续优化，贴合绿色发展导向。

三、辽宁省专项债申请与应用中的核心问题

（一）申请环节：项目质量不均，区域分配失衡

一是部分申请项目储备粗放，存在“包装立项”问题，个别项目前期论证不足、收益测算不实，为后续资金闲置与偿债风险埋下隐患，审计披露部分项目通过虚报债券支出1.69亿元规避监管；二是种养殖类项目存在“产业化定性混淆”问题，如部分蔬菜大棚项目因误判为产业化项目，导致专项债拒批率约20%，影响农业领域项目申请效率；三是区域分配不均衡，专项债额度偏向沈阳、大连等发达地区，辽西北朝阳县等欠发达区域优质项目获支持较少，申请额度缺口较大，制约区域均衡发展。

（二）资金使用：效率偏低，违规问题凸显

一是资金闲置与进度滞后问题突出，省本级11个债券项目4.79亿元资金未支出，其中某市医院新建项目9000万元、某县城乡供水项目8000万元因前期准备不充分，招投标、建设工程规划许可等手续未完成迟迟未开工，资金全额闲置；部分乡村建设领域专项债资金闲置时长超20个月，资金效能未充分发挥；二是违规挪用问题时有发生，2个市5个县区挪用9个专项债券资金1.87亿元，用于“三保”、购置产业园区用地等非债券项目支出，1个县用专项债资金归垫项目前期支出710万元，还有7个县挤占挪用乡村建设相关债券资金2130.24万元，用于办公经费、人员开支等非指定用途，资金监管存在漏洞；三是项目实施不规范，1个县污水管网维修改造配套恢复工程（调整）7664.39万元未公开招标，1个示范区公交场站及站亭建设工程部分内容重大变更未按程序报批，合规性不足。

（三）收益平衡：项目盈利能力弱，偿债压力显现

一是多数公益性、农业类项目收益不足，约30%农业农村项目（如小型冷链仓储）收益低于预期，农村污水处理项目收费标准仅为城市水平50%，成本高于收入，依赖财政补贴兜底，难以依靠自身收益还本付息；审计披露全省27个市、县（区）242个专项债项目，收益与融资自求平衡方案预测2023年底收入121亿元，实际无收益，偿债压力集中传导至财政；二是资金撬动效应不足，辽宁省专项债项目平均撬动社会资本比例为1:3，低于全国1:4.3的平均水平，社会资本参与积极性未充分调动，单一依赖专项债资金，加剧资金压力与偿债风险。

（四）管理机制：协同不足，流程效率偏低

一是部门协同碎片化，专项债项目涉及财政、农业农村、环保、发改等多部门，缺乏统一统筹机制，如智慧农业建设存在“分散无序”问题，平台整合滞后，影响项目推进进度；二是审批流程繁琐，专项债项目前期手续平均耗时6-8个月，高于全国4-6个月的平均水平，立项、备案、审批多环节协调成本高，导致项目落地延误，错过最佳建设周期；三是风险防控机制不完善，缺乏全周期风险监测，对项目收益波动、资金使用违规等风险预判不足，未建立常态化风险预警与应对机制，部分项目面临无法按期偿还债券本息的风险。

四、辽宁省专项债申请与应用的前瞻性趋势

（一）发行导向聚焦“高质量+低风险”，化债与发展并重

随着中央“6+4+2”一揽子化债政策推进，辽宁省专项债发行将兼顾“稳投资”与“防风险”，特殊再融资专项债规模稳步扩容，用于置换存量隐性债务，降低利息成本，2025年全省化债类专项债发行已超预期额度，未来将持续优化债务期限结构，避免偿债集中到期风险；同时发行方向进一步向高质量项目倾斜，科技赋能、绿色低碳、民生刚需类项目优先级提升，低效、低收益项目逐步退出申请储备库，实现“发展中化债”。

（二）应用模式创新升级，收益来源多元化拓展

一是绿色金融融合深化，辽宁省林业碳汇年潜力达50万吨，未来将推动碳汇交易纳入专项债收益测算，复制朝阳县“零碳村”模式，拓展生态类项目收益渠道，呼应全国林业碳汇专项债发展趋势；二是数字技术深度赋能，2025-2030年计划建设省级智慧农业平台，整合北斗、AI技术，专项债资金将更多投向数字农业、智慧产业载体项目，提升项目生产效率与收益能力，推动专项债与数据要素融合应用；三是组合模式广泛推广，“专项债+政策性金融+社会资本”“专项债+政策性保险”组合模式将全面试点，前者提升资金撬动效应，后者降低项目收益波动风险，缓解偿债压力。

（三）管理机制趋向精细化，全周期监管强化

一是审批流程数字化优化，依托省级政务平台整合多部门审批环节，压缩前期手续耗时，推动“一站式审批”，提升项目落地效率；二是监管体系全链条覆盖，搭建专项债资金使用、项目推进、收益实现全周期监测平台，实时跟踪资金流向与项目进度，杜绝挪用、闲置问题；三是区域分配更趋均衡，出台欠发达区域专项债倾斜政策，鼓励辽西北等地区挖掘特色项目，通过“县域项目联合体”模式整合资源，提升欠发达区域项目申请竞争力，促进区域协调发展。

五、优化辽宁省专项债申请与应用的实践指导建议

（一）严把申请关口，夯实项目储备质量

1. 完善项目筛选机制，细化“项目库+白名单”标准，聚焦科技、绿色、农业、民生核心领域，优先储备前期论证充分、收益可测算、落地性强的项目；组建专业评审团队，联合行业专家、财务顾问对项目收益测算、合规性进行严格审核，杜绝“包装立项”，降低项目拒批率与后续风险。

2. 优化区域分配结构，出台专项债额度倾斜政策，对辽西北欠发达区域给予申请额度倾斜，鼓励地方挖掘特色农业、生态项目，如朝阳县可重点申报林业碳汇、乡村文旅融合项目；建立“发达地区-欠发达地区”项目帮扶机制，借鉴沈阳、大连优质项目申报经验，提升欠发达区域项目储备质量。

3. 明确项目定性标准，针对农业类项目制定专项定性指引，区分公益性与产业化项目，如喀左县设施农业项目突出“技术推广”属性，避免因定性混淆导致拒批，保障农业农村领域项目申请顺畅。

（二）规范资金使用，提升资金效能

1. 强化资金全流程监管，搭建省级专项债资金监管平台，实时录入资金拨付、使用进度，关联项目建设节点，对资金闲置超3个月的项目预警提醒，督促市县加快推进；严厉查处挪用、挤占资金行为，对违规市县扣减后续专项债额度，倒逼资金规范使用，杜绝非指定用途支出。

2. 加快项目落地进度，推行专项债项目“一站式审批”，整合发改、住建、环保等部门审批环节，将前期手续耗时压缩至5个月内；市县政府提前做好项目招投标、规划许可等前期准备，财政部门按项目建设进度及时拨付资金，避免“资金等项目”，如针对城乡供水、医院建设等民生项目，建立前期手续绿色通道，保障资金及时发挥作用。

3. 盘活闲置资金资产，对闲置超6个月的专项债资金，按规定调整至同领域优质项目；对完工后闲置的专项债投资资产（如闲置厂房、配套设施），通过租赁、合作运营等方式盘活，补充项目收益，缓解偿债压力。

（三）拓宽收益渠道，筑牢偿债根基

1. 创新项目收益模式，推动公益性项目与经营性业态融合，如农村污水处理项目配套建设小型中水回用设施，通过中水销售补充收益；农业类项目延伸产业链，如凌源百合项目增加深加工、电商销售环节，提升产品附加值，提高项目收益水平。

2. 强化社会资本撬动，推广“专项债+社会资本”合作模式，通过股权合作、特许经营等方式吸引企业参与项目建设运营，如产业园区、科技孵化器项目可引入企业共同运营，分享出租、服务收益，将专项债资金撬动社会资本比例提升至1:4以上，降低财政资金压力。

3. 纳入创新收益测算，推动碳汇交易、农业保险赔付纳入专项债项目收益测算，如林业碳汇项目通过碳汇指标交易获取收益，牧区光伏牧场项目叠加农业保险赔付收益，提升收益覆盖倍数，确保项目收益可平衡债券本息。

（四）健全管理机制，强化风险防控

1. 建立部门协同机制，成立省级专项债统筹领导小组，整合财政、发改、农业农村等部门职责，明确各部门审批、监管、服务分工，定期召开协同会议，解决项目推进中的跨部门难题，如统筹推进省级智慧农业平台建设，避免资源分散。

2. 完善风险防控体系，推行“专项债+政策性保险”试点，针对收益波动大的农业、文旅项目，投保项目收益险，降低收益不及预期风险；建立偿债资金储备制度，从项目收益中按比例计提偿债准备金，应对到期兑付压力；定期开展专项债风险排查，重点核查收益实现、资金使用情况，提前预警高风险项目。

3. 推动融资平台转型，依托专项债项目建设，引导地方融资平台参与项目运营，提升市场化运营能力，从“融资主体”向“运营主体”转型，助力项目收益提升，同时遏制新增隐性债务，实现债务与发展良性循环。

六、结语

辽宁省专项债申请与应用已形成“聚焦重点、靶向发力”的发展格局，在产业转型、乡村振兴、民生保障等领域发挥重要支撑作用，但仍面临项目质量不均、资金效能不足、收益平衡困难、管理协同不足等问题。未来需以“规范管理、提升效能、防控风险”为核心，严把申请关口、规范资金使用、拓宽收益渠道、健全管理机制，推动专项债与区域发展深度融合，既发挥专项债稳投资、补短板的政策效应，又筑牢债务风险防线，助力辽宁省经济高质量发展与财政可持续运行。