来源：滚动播报

（来源：中国政府采购报）

某市财政部门收到A公司的书面报告称，采购单位B学校在与其签订某项目的采购合同时，欲将违约金从招标文件规定的合同价款的3%提高至5%，A公司认为此举不合理，加重了其履约负担，违反了招标文件的实质性条款，请求财政部门对B学校进行行政纠错。B学校申辩称，编制采购需求时考虑欠周全，3%的违约金比例可能会低于中标人违约造成的损失，因此在签订合同时提高违约金比例，此举是为了维护采购人权益不受损害。

该市财政部门介入调查后认为，违约金条款在招标文件和合同中均属于实质性条款，直接关系双方核心权益，采购人不得擅自在合同中提高招标文件中规定的违约金比例。采购人B学校单方面提高违约金比例的行为，属于采购人的不合理要求，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十一条关于“采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件”的规定。财政部门责令B学校按招标文件规定的违约金比例与A公司签订合同。

无独有偶。某县财政部门收到供应商X公司的举报称，采购人Y中心公示的某项目采购合同显示，违约金由招标文件规定的“乙方每逾期一天交付的，需向甲方支付的2000元减少至1000元”，属于擅自变更招标文件的实质性条款，中标人因此将获得超出招标文件实质性条款规定的投标利益，对其他投标人不公平，请求财政部门判定该采购合同无效。Y中心申辩称，编制采购需求时考虑欠周全，每逾期一天支付2000元的违约金可能会高于中标人违约造成的损失，因此在签订合同时减少至1000元，此举是为了优化营商环境。

该县财政部门介入调查后认为，采购人Y中心在采购合同中降低违约金的行为，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十一条中关于“所签订的合同不得对招标文件确定的事项和中标人投标文件作实质性修改”的规定，构成对招标文件的实质性条款的变更。财政部门裁定该采购合同中的违约金条款无效，责令采购人按招标文件违约金条款的规定，重新签订采购合同。

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采购人不能随意调整违约金

采购人能否随意调整违约金？笔者认为，不能。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第四百七十条明确将“违约责任”列为合同的必备条款，第四百八十八条规定“承诺的内容应当与要约的内容一致”。违约金条款作为违约责任的具体形式，其约定应视为合同的实质性条款，其作为合同履行的重要保障措施，直接影响合同履行的质量和约束力，属于采购合同的实质性条款，必须与采购文件保持一致，不得随意调整。

上述两种情形均表明，采购人单方面提高或降低中标人违约金的行为均构成对采购文件实质性条款的变更。政府采购法律法规中关于采购文件实质性条款的规定，主要体现在对采购需求、合同条款、评审标准等核心要素的强制性要求上，通常指涉及合同基础权利义务、影响公平竞争和中标结果的核心内容，这是采购文件中要求投标人必须满足且不得偏离的强制性规定，任何实质性偏离将导致投标无效，其核心目的是保障采购质量和公平竞争。实质性条款主要包括：一是技术、服务要求，包括关键性能参数、服务标准等。二是合同条款，涵盖标的、数量、质量、价款、履行期限、违约责任等，需与招标文件完全一致。三是投标规则，如投标保证金、密封要求、文件签署格式等程序性条款。四是评审标准，包括价格、技术、商务评分等直接影响中标结果的规则。

违约金本质是对违约行为的责任约束，直接关系到财政资金的规范使用和采供双方的权益平衡。违约金条款直接影响双方的权利义务分配，对守约方而言，是违约救济的保障；对违约方而言，是违约成本的预判。若采购人随意调整违约金，可能导致中标人因预期成本变化而调整履约策略导致采购人权益受损，也可能打破原有投标人的竞争平衡，损害公平竞争环境，从而引发履约争议，削弱合同约束力，增加纠纷风险。

采购人B学校单方面调高违约金打破了双方在投标阶段形成的权责预期，可能会使中标人A公司承担额外风险，破坏了公平竞争的市场环境。中标人A公司的投标报价及履约承诺均基于招标文件中3%的违约金条款，若采购人B学校在签订采购合同时提高违约金比例，相当于增设了中标人未预见的义务，中标人可能被迫接受不公平的违约责任，担心高额违约成本而过度投入资源，导致履约成本上升，从而影响政府采购活动的公平性。

采购人Y中心擅自降低违约金比例可能削弱对中标人履约行为的约束力，使中标人在履约过程中因违约成本降低而放松履约责任，进而影响合同履行质量。该行为看似有利于优化营商环境，却破坏了政府采购合同的严肃性和公平性，还可能引发其他供应商对政府采购活动公正性的质疑，影响政府采购的公信力。此外，该行为极易为权力寻租提供空间，不利于构建规范、公平、透明的政府采购市场环境。

02

采购文件中约定的中标人

违约金偏高或偏低应当如何处理

笔者认为，在实践中，采购人需严格遵循“不得擅自修改实质性内容”的原则，在采购文件公告期内，采购人发现采购文件中约定的违约金偏高或偏低，可及时纠正并发布采购文件澄清公告，若供应商发现该问题，可通过询问、质疑和投诉采购人的方式要求采购人纠正。

采购结果公示后，采购人原则上不再调整采购文件约定的违约金事项。中标人在履约过程中发生违约行为时，采购人和中标人应根据《民法典》第五百八十五条的规定按法定程序增加或减少违约金，若约定的违约金低于造成的损失的，采购人可以向人民法院或者仲裁机构申请，根据采购人的请求予以增加。若约定的违约金高于造成的损失的，中标人可向人民法院或者仲裁机构申请，予以适当减少。

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意见建议

针对以上问题，可提出三方面意见建议。

一是采购人应在编制采购需求时充分评估履约风险，合理设定违约责任，严格遵循法定程序签订采购合同，完善内部合同审核机制，降低合同法律风险、财务风险及履约风险，避免事后随意调整违约条款，确保合同条款的合法透明，维护政府采购市场的规范性和公平性。

二是供应商应增强法律意识，要注意审核采购文件及合同中的违约责任条款，可在下载采购文件后依法对不合理的违约金条款提出询问、质疑、投诉，严格按照采购文件的违约条款签订采购合同，防止在后续履约过程中陷入被动。

三是财政部门应加强采购合同备案和公示管理工作，加大采购合同履约信用惩戒力度，激发市场主体诚信履约动力，保障政府采购市场的健康有序发展。