关于优化市辖区内部结构以提升治理效率的研究报告

摘要

本报告聚焦于山东省地级市内部市辖区结构的优化问题，旨在解决当前存在的“一市一区”现象和市辖区规模、管理幅度不均衡等突出矛盾。报告深入分析了这些问题对城市功能布局、治理效能和可持续发展造成的制约，提出了针对性的优化原则、方向性方案及实施路径。研究认为，科学调整市辖区内部结构，是推进城市治理体系和治理能力现代化、促进城市高质量发展的内在要求和重要举措。

一、 引言：问题背景与优化必要性

随着山东省城镇化进程的快速推进和城市发展模式的转变，早期设立的市辖区格局在一些城市中逐渐显现出与新发展阶段不相适应的问题，主要体现在两个方面：

“一市一区”问题： 个别地级市仅辖一个市辖区（通常与市政府同驻），导致“市-区”管理架构难以有效发挥层级管理优势。区级政府功能定位尴尬，既可能因管理范围过大而难以精细化，也可能因与市级政府事权重叠而产生效率损耗，不利于城市功能的分区布局和有机疏散。市辖区规模结构不均衡问题： 部分市辖区存在面积过大或过小、人口过多或过少、管理幅度畸轻畸重等现象。面积过大的区可能导致管理半径过长、公共服务难以全覆盖；面积过小的区则发展空间受限，资源整合能力弱；人口过密区治理压力巨大；人口过疏区则可能面临公共服务成本高、效能低的问题。这种不均衡直接制约了基层治理的精细化和公共服务供给的均衡化。

优化市辖区内部结构，已成为提升城市治理效率、优化空间资源配置、推动城市内涵式发展的迫切需求。

二、 “一市一区”问题的优化方案探讨

（一）现状与挑战

以山东省内典型的“一市一区”城市（如枣庄市【仅辖薛城区】、日照市【仅辖东港区】等，需根据最新区划核实）为例，其面临的主要挑战包括：

城市功能布局单一： 缺乏多个功能互补、特色鲜明的市辖区，难以形成多中心、组团式的现代化都市空间结构。“市-区”事权划分模糊：容易产生职责交叉或管理真空，影响行政效能。区域发展统筹难度大： 对于代管的县级市或县，单个市辖区难以有效发挥中心城市辐射带动作用。

（二）优化方向与构想

增设市辖区，构建多中心格局： 案例构想（枣庄）： 研究将实力较强、与中心城区联系紧密的县级滕州市撤市设区的可行性。此举能极大拓展枣庄中心城区框架，形成“薛城+滕州”双中心驱动的发展格局，有效整合资源，提升鲁南地区中心城市的能级。同时，可考虑将市中区（已撤销，原区域功能需整合）等原有基础较好、位置相邻的区域进行重组，优化设置新的市辖区。 案例构想（日照）： 研究将近年来发展迅速、功能定位清晰（如临港产业、旅游度假）的岚山区进一步与东港区融合发展，并适时考虑优化行政区划，如分析设立功能导向更明确的新市辖区的必要性，以促进城市功能合理分工。优化“市-区-街道”管理体制： 在暂不具备增设市辖区条件的情况下，可深化管理体制创新。探索推行“市辖街道（镇）”的大部门制、扁平化管理模式，减少管理层级，提升行政效率。同时，通过设立跨区域的功能区（如经济技术开发区、城市新区）来承担特定发展职能，作为优化空间管理的补充。

三、 调整规模不均衡市辖区的方案探讨

（一）现状与挑战

山东省内部分城市存在市辖区规模悬殊的情况，例如：

面积过大/人口过多： 如临沂市兰山区（人口密集、功能高度集中）、青岛市西海岸新区（面积巨大，兼具城市和农村区域），管理幅度过宽，治理难度大。面积过小/人口过少： 如淄博市某些面积相对较小的市辖区，发展空间受限，资源整合能力有限。形状不规则或“飞地”： 给统一规划和日常管理带来不便。

（二）优化方向与构想

拆分规模过大的市辖区： 原则： 便于管理、功能导向、规模适度。 案例构想（临沂兰山区）： 研究将其拆分或析置的可行性。例如，以主要交通干道或河流为界，将现有兰山区划分为2-3个规模适中的新市辖区。新的区划可突出不同的功能定位（如核心商务区、文旅功能区、新兴产业发展区等），使管理重心下移，提升治理精细度。 案例构想（青岛西海岸新区）： 在保持国家级新区政策优势的前提下，可内部探索深化管理体制改革，如设立若干功能组团或片区管理机构，并赋予其相应的经济社会管理权限，实现“大部制、扁平化”管理与属地化服务的有效结合，实质上优化内部管理结构。合并规模过小的市辖区： 原则： 地域相邻、功能互补、资源整合。 案例构想（淄博）： 淄博市辖区数量较多，部分区面积较小。可研究合并位置相邻、发展关联度高的市辖区。例如，对张店区与周边联系极其紧密且面积较小的区进行合并的可行性论证，以整合资源，减少行政壁垒，形成更强的发展合力。调整市辖区边界： 原则： 解决“插花地”、“飞地”等问题，使边界更清晰合理，便于基础设施统一建设和公共服务覆盖。 适用范围： 针对因历史原因形成的边界犬牙交错、管理不便的区域。通过微调边界，使各市辖区的空间形态更规整，管理责任更清晰。

四、 优化调整的共性原则与风险管控

（一）共性指导原则

利于发展原则： 调整必须以促进经济社会发展、优化城市功能、提升治理效能为根本目的。规模适度原则： 调整后的市辖区应实现人口、面积与管理能力的动态平衡，确保治理的有效性。尊重历史与文化原则： 充分考虑历史沿革、文化认同和群众生活习惯，稳妥处理相关问题。依法依规原则： 严格遵守国家关于行政区划管理的法律法规，履行完备程序。

（二）主要风险与应对

社会稳定风险： 涉及机构、人员调整和利益重新分配。应加强舆论引导，做好社会稳定风险评估，妥善安置干部职工，保障群众合法权益。行政成本增加风险： 拆分可能短期内增加机构编制和行政成本。需科学设计，确保长期治理效能提升带来的收益大于初期成本，并严格控制机构编制总量。文化认同与融合风险： 合并或拆分可能影响原有地域认同。需注重文化整合，增强新区域的凝聚力和归属感。

五、 实施路径与政策建议

开展全面普查与评估： 由省级民政、自然资源、住建等部门牵头，对全省地级市市辖区的面积、人口、经济、管理幅度、功能布局等进行全面摸底，建立评估指标体系，识别出迫切需要优化的城市和市辖区。制定分类指导方案： 根据评估结果，按照“一市一策”甚至“一区一策”的原则，制定针对性的优化调整指导意见或预案。试点先行，循序渐进： 选择矛盾最突出、条件最成熟、共识度最高的1-2个城市或市辖区作为试点，先行开展优化调整工作，积累经验后再逐步推广。完善配套政策与法规： 调整过程中，要同步研究制定涉及机构设置、编制管理、财政体制、干部安置、土地管理、公共服务等方面的配套政策，确保平稳过渡。加强舆论宣传与引导： 广泛宣传区划优化对于提升城市品质、改善民生、促进长远发展的积极意义，争取社会各界的理解和支持。

六、 结论

优化市辖区内部结构，解决“一市一区”和规模不均衡问题，是山东省城市发展进入新阶段后提升治理效率和综合承载能力的重要途径。这项工作技术性强、敏感度高，必须坚持科学论证、统筹规划、稳妥推进。通过审慎、有序的调整，可以有效优化城市空间布局，降低行政成本，提升公共服务水平，激发城市发展活力，为山东城市的高质量发展和现代化治理奠定更坚实的空间基础。

（本报告为政策研究建议，所涉具体案例仅为说明问题而进行的方向性探讨，最终方案须在严格履行法定程序、进行深入细致论证后审慎决策。）