**关于创新特殊功能区管理体制与优化乡镇布局的研究报告**

**摘要**

随着新型城镇化和乡村振兴战略的深入推进，传统的行政区划和管理体制面临新的挑战。一方面，国家级、省级开发区已从单一的“产业园区”发展为功能复合的“城市新区”，但“管委会”与“行政区”并存的二元管理体制导致权责不清、效率低下；另一方面，部分乡镇规模过小、布局分散，制约了公共服务供给和基层治理效能。为破解这些深层次矛盾，本报告提出，应系统推进两大改革：一是**创新特殊功能区管理体制**，分类施策，对成熟开发区推广“区政合一”或“管委会+街道”模式，对功能单一开发区厘清权责；二是**稳步推进乡镇布局优化**，通过科学调整行政区划，提升基层治理现代化水平。通过这两大举措，构建权责清晰、运行高效、服务优质的现代治理体系，为全省高质量发展提供坚实的制度保障。

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### **一、 引言：管理体制与空间布局面临的新课题**

改革开放以来，开发区作为经济发展的“主引擎”和“试验田”，发挥了巨大作用。同时，乡镇作为国家治理的基石，承担着重要的社会管理职能。然而，随着时代发展，两者均面临转型压力：

1. **特殊功能区的“成长烦恼”**：

* 许多开发区（如苏州工业园区、南京江宁开发区）已高度城市化，人口密集，社会事务繁重，但管委会缺乏社会管理权限，导致“企业建在区里，上学看病在区外”。

* 管委会与所在行政区（如街道、乡镇）机构重叠、职能交叉，造成行政资源浪费和协调内耗。

2. **乡镇布局的“小散弱”问题**：

* 部分乡镇人口规模小、经济实力弱，难以有效提供教育、医疗、养老等公共服务。

* 行政管理成本高，基层干部负担重，治理效能有待提升。

因此，创新管理体制、优化空间布局，已成为提升区域治理能力的当务之急。

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### **二、 创新特殊功能区管理体制：分类施策，明晰权责**

针对开发区发展水平和功能定位的差异，应采取差异化改革路径。

**（一）对发展成熟、产城融合度高的开发区：推广“区政合一”或“管委会+街道”模式**

1. **适用对象**：

* 已形成完整城市功能，人口规模大，社会管理事务繁重。

* 与所在行政区管辖范围高度重叠。

* 具备较强的经济实力和治理能力。

2. **改革模式**：

* **“区政合一”模式**：

* **内涵**：将开发区管委会与所在行政区的党委、政府机构进行全面整合，成立新的、统一的管理机构。

* **优势**：彻底解决“两块牌子、一套人马”问题，实现“一个区域、一个主体、一套规划、一个标准”，大幅提升决策和执行效率。

* **案例**：可借鉴苏州工业园区与原娄葑镇、斜塘镇等区域的深度整合经验。

* **“管委会+街道”模式**：

* **内涵**：在“区政合一”条件尚不成熟时，由开发区管委会直接领导和管理其辖区内的街道，实现经济职能与社会职能的统一管理。

* **优势**：既保持了开发区的经济管理活力，又解决了社会管理“缺位”问题，是向“区政合一”过渡的有效路径。

3. **实施要求**：

* **省级统筹**：由省委、省政府出台指导意见，明确改革标准和程序。

* **平稳过渡**：妥善处理机构、人员、资产、财政等事项，确保改革平稳有序。

**（二）对功能相对单一的开发区：厘清权责边界，实现专业高效**

1. **适用对象**：

* 以产业发展为主，城市化水平较低。

* 管辖范围边界清晰，与所在行政区重叠较少。

* 社会管理事务相对简单。

2. **改革路径**：

* **明确经济管理职能**：开发区管委会应聚焦主责主业，行使好经济开发、招商引资、企业服务、规划建设等经济管理权限。

* **剥离社会事务职能**：将教育、医疗、民政、城管、治安等社会管理和公共服务职能，全面交由所在行政区（县、市、区）政府及其下辖的街道、乡镇承担。

* **建立“契约化”协作机制**：开发区与属地政府签订合作协议，明确双方在基础设施建设、公共服务配套、环境治理等方面的责任、权利和义务，并建立常态化的沟通协调机制。

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### **三、 稳步推进乡镇布局优化：因地制宜，提升效能**

乡镇行政区划调整是优化基层治理体系、服务乡村振兴战略的重要基础。

**（一）总体原则**

坚持“**因地制宜、稳妥有序、服务发展、改善民生**”的原则，不搞“一刀切”和“运动式”调整。

**（二）主要路径**

1. **合并小型乡镇**：

* **对象**：对人口规模过小（如常住人口少于3万人）、经济总量低、发展潜力有限的乡镇，应积极研究合并的可行性。

* **目的**：扩大乡镇政府的管理服务半径，降低行政成本，整合资源，提升公共服务能力和产业集聚水平。

* **方式**：可采取“强强联合”或“以强带弱”等方式，确保合并后的新乡镇具有更强的发展活力。

2. **设立街道办事处**：

* **对象**：对已纳入城市总体规划、城镇化水平高、非农产业和人口占主导的乡镇，应适时“撤镇设街”。

* **目的**：使其管理体制与城市化水平相匹配，更高效地提供城市管理和公共服务。

* **要求**：必须确保新设立的街道有足够的财政支撑和公共服务能力，避免“牌子换了，服务没跟上”。

**（三）实施要求**

1. **充分论证，科学决策**：

* 进行深入的经济社会调研和风险评估，确保调整方案科学合理。

* 充分征求当地干部群众意见，尊重历史和文化传统。

2. **强化后续管理**：

* 调整后，要优化内设机构，整合人员编制，避免机构和人员简单叠加。

* 加强对新乡镇、新街道的财政支持和业务指导，确保其平稳运行、有效履职。

3. **与乡村振兴紧密结合**：

* 乡镇调整的最终目的是服务“三农”。要确保调整后，对农村地区的公共服务投入不减少，对乡村产业的支持力度不减弱。

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### **四、 保障措施与政策建议**

1. **加强顶层设计与省级统筹**：建议由省委、省政府成立专项工作小组，统一领导和协调全省特殊功能区和乡镇的体制改革工作。

2. **完善法律法规与政策配套**：修订或出台相关法规，为“区政合一”、乡镇合并等改革提供法律依据。在财政、土地、编制等方面给予配套支持。

3. **建立考核评估机制**：将改革成效纳入对相关地区的高质量发展考核，重点评估经济发展、民生改善、治理效能等指标。

4. **强化宣传引导**：做好政策解读，及时回应社会关切，凝聚改革共识，营造良好的舆论氛围。

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### **五、 结论**

创新特殊功能区管理体制和优化乡镇布局，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这两项改革，前者聚焦“发展前沿”，旨在打通制约高质量发展的体制堵点；后者立足“治理末梢”，旨在夯实基层治理的根基。

通过推广“区政合一”和“管委会+街道”模式，我们能让成熟的开发区轻装上阵，真正成为引领发展的“火车头”；通过厘清权责，我们能让功能单一的开发区心无旁骛，专注主责主业。通过科学的乡镇布局优化，我们能构建起规模适度、布局合理、服务高效的基层治理新格局。

这是一项复杂的系统工程，必须坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一。只要我们以改革的智慧和勇气，稳妥有序推进，就一定能构建起更加科学、高效、便民的现代治理体系，为“强富美高”新江苏建设提供源源不断的制度动力。